浅谈高产农田建设与新农村建设

（南漳县国土资源局 陈华龙 李传祥 童大文）

　　高产农田建设与社会主义新农村建设是辩证统一的关系，高产农田建设是新农村建设的前提和基础。因为高产农田建设，就是在一定的区域内按照土地利用总体规划、土地整理专项规划和村庄建设规划确定的目标，通过对山、水、田、林、路、村进行综合整治，达到农田基础设施完备，地力得到增强，农业生产条件和生态环境得到改善，农民收入得到增加。社会主义新农村建设，就是将农村建设成为“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁，管理民主”的现代化新农村。生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁都与高产农田建设息息相关。生产发展，就是将基本农田建设成为旱能保，灾能收的高产农田；生活富裕，就是将通过高产农田建设，实现农民增收，农民致富的目标；乡风文明、村容整洁，建设将农村建设成为农业产业化、农村城市化、农民非农化，达到农村生产生活条件得到较大改善，农民生活质量得到较大提高，农村面貌得到较大改观。中共中央建设社会主义新农村重大决策的确立，为我们当前乃至今后的高产农田建设提供了重大的机遇和更广阔的发展空间，同时也增添了新的内涵，提出了新的要求。本文结合南漳实际，单就高产农田建设与新农村建设谈点粗浅的认识。

一、高产农田建设给新农村建设带来的效应

五年来，全国各级国土资源部门认真贯彻落实中央关于高产农田建设工作的方针、政策，在各级政府的领导、相关部门的密切合作和人民群众的广泛参与下，开拓创新，扎实工作，土地开发整理取得了显著成效。 一是保护了粮食综合生产能力。过去的五年，是我国经济建设快速发展，非农建设占用耕地比较多的时期。为保护粮食综合生产能力，确保粮食安全，各地大力推进以补充耕地面积、提高耕地质量为主的农用地开发整理。五年来累计补充耕地 2889 万亩， 31 个省（区、市）逐步做到了当年耕地占补平衡，全国同期补充耕地面积大于建设占用与灾害损毁的耕地面积。通过推进高产农田建设，建设了一批适应现代农业发展要求的高标准、成规模的基本农田。全国基本农田面积保持在 16 亿亩以上，粮食的综合生产能力得到了有效的保护。 二是促进了生态环境保护和建设。按照生态环境保护和建设的总体要求，进一步规范了宜农土地后备资源开发，通过整理和复垦补充耕地的比重逐年提高，毁林开荒、乱垦草场和围湖造田等得到遏制。西部地区结合小流域治理、生态退耕，实施了缓坡耕地“坡改梯”等综合整理工程，土地生态环境得到改善。重点矿山土地复垦的力度加大，矿区生态环境得到一定治理和恢复。此外，高产农田项目的建设标准提高，强化了生态环境保护措施。据对国家土地开发整理示范区的调查，土地开发整理后植被覆盖率增加 2.4 个百分点，抗御自然灾害能力明显增强。高产农田建设已成为生态环境保护和建设的重要措施。 三是优化了土地利用结构。几年来，各地重视发挥高产农田建设在调整土地利用方式、优化土地利用结构等方面的重要功能，创造性地探索出一条依靠土地开发整理，提高土地利用效益的新路子。上海、江苏、福建等地积极推进农田向规模经营集中、农村居民点向中心村和小城镇集中、工业向园区集中的土地整理；河北、山东、黑龙江等地大力开展“空心村”整治；北京、浙江、湖北等地结合土地收购储备，积极拓展城市建设用地整理；四川、贵州、广西、陕西、湖南等地还结合国家重大水利、交通和生态建设等工程，开展了移民建镇等专项土地开发整理，有力地推动了土地利用方式由粗放向集约的转变，优化了土地利用结构，提高了土地资源的利用效益。 同时，各地结合新农村建设，大力开展了田、水、路、林、村的综合整治。许多地方建成了一批村落布局规整、生产生活方便、生态环境改善、居住环境美好的新农村，改变了过去脏、乱、差的面貌，促进了农村的物质文明和精神文明建设。结合资源型城市经济转型，在重点矿区因地制宜开展了工矿废弃土地的复垦，将生产建设过程中挖损、塌陷和压占的土地恢复利用，为发展接续产业提供了用地空间，促进了当地职工再就业，保持了社会稳定，取得了明显的社会效益。我县也不例外， 2000 年以来，按照“田成方、渠成网、树成行、路相通”的原则，大力开展了高产农田建设工作，五年来共实施土地开发、复垦、整理和治理的高产农田建设项目 65 个，建设总规模 5101.3567 公顷，增加有效耕地面积 1908.7397 公顷，改善灌溉面积 2213.3 公顷，新增除涝面积 933.3 公顷，改善除涝面积 933.3 公顷，新增节水灌溉面积 600 公顷。其中土地开发、复垦、整理项目 58 个，建设总规模 1521.3567 公顷，增加耕地面积 822.1397 公顷；土地治理项目 7 个，面积 3580 公顷，增加灌溉面积 1086.6 公顷，改善灌溉面积 2213.3 公顷，新增除涝面积 933.3 公顷，改善除涝面积 933.3 公顷，新增节水灌溉面积 600 公顷。由于我们始终不渝地狠抓高产农田建设，全县农村经济得到快速发展，仅 2005 年，农民人均收入达到 2846 元，比 2004 年增长 5.89 ％。九集镇九仙观农民田友国告诉我们：“从小我记得，我们邓家集九仙观村，到处都是杂草岗、乱坟场，当家田只有三分之一。自实施高产农田建设后，杂草岗没有了，乱坟岗没有了，望天收的坡地没有了，到处成了一展平洋的耕地。豆家岗，昔一条河沟，弯弯曲曲撒满了一条冲，现在变成了一展平原的水田，河水改道，小沟被填，不仅美观，而且平整出来了 404 亩稻田，满足了 51 户 178 人的耕种需求。桦栎岗，岗上面已没有山了，取而代之的是一块 200 多亩的平地。平日因山岗阻隔，岗那面见不到岗这边，现在‘阻隔’没有了，两边的村民不用跑路就可以喊话了。原来我们两个村 7023 亩耕地，现在增加 1497.4 亩，水田 3327 亩。同时每年还增加产值 178 万元。我家原来困难买不起家电，仅今去两年，我用 5 亩田收入 1 万多元，添了洗衣机、买了彩电、装修了旧房”。温家畈村七组农民毕宜宽告诉我们：“我们村自实施高产农田建设以来，原来的土沙渠再也不堵水了，碟子堰再也不漏水了，再不为农田灌慨放水苦恼了！ 1987 年修建的邓家集四支渠，因年久失修，不是淤泥，就是跑漏，沿渠几个村的 4000 亩稻田，都深受其苦，还不用说尾水地带的我们。 2004 年土地整理项目实施后，使渠道从‘土化’变为‘硬化’，水一天一夜就能到达我家稻田，比一往提前四天”。九集镇九仙观村村主任李兴全告诉我们：“高产农田建设前，我们村和邓家集村仅有灌溉堰塘 58 口，这些堰塘每当在我们插秧季节就没有水了，当地百姓称叫漏水堰。天老爷看我们插不上秧下点雨，堰塘算装满了，可雨停了，堰塘也干了，两个村每年有近 1000 多亩水田插不上秧，居住在冰林寺的村民，经常为用水难而上访，每年为抢水扯皮捣蛋，村干部为调解纠纷，经常感到头痛。两个村实行高产农田建设后，国土局为我们新修建了 71 口堰塘，维修排灌渠 73 条，泵站 1 座，涵闸 361 个，倒虹管 5 处，我们不再为抢水守夜了，犯愁了”。这些活生生的例子都足以证明：实施高产农田建设是实现农村生活富裕的有效途径，是加快农业生产发展、保证粮食安全的必然要求，是促进乡风文明，实现村庄整洁的有效载体 ，是推动农村民主管理的重要手段，是改善农业生产条件，促进了农业增收和农民增效的有效措施。归根结底一句话，是建设社会主义新农村的重要基础。

二、高产农田与新农村建设应注意的问题

按照新农村建设要求，我们针对全省高产农田建设通报的情况，切实注意解决好五个方面的问题：

（一）要注意认识不够到位的问题 。建设社会主义新农村和建设高产农田，是党中央和省委、省政府贯彻十六届五中全会精神的一项重大决策，是促进农业增产、农民增收、农村发展的民心、得政工程。中央提出新农村建设要实现 农业生产发展 ，是社会主义新农村建设的首要目标。实现这一目标，土地是农业生产发展的首要因素。目前，我们面临的严峻形势是：一方面耕地逐年减少，另一方面 ，土地低效利用。由于经济发展和各项建设步伐的加快，耕地数量呈不断减少的趋势，特别是近几年，随着农业内部结构调整，基础设施力度的加大，小城镇建设和自然灾害损毁等因素的影响， 1999 年至 2005 年间，全县平均每年减少耕地面积近 200 公顷；全县自然形成的坑塘星罗密布、村内空闲地随处可见，杂草丛生，环境恶劣，既不能蓄水，又不宜耕种，也无法养殖而荒芜闲置。要想解决建设占地与吃饭的矛盾，大力开展以高产农田建设为主的土地整理显得尤为重要和紧迫，是加快农业生产发展的必然要求；要实现 农民增收 ，是农村生活宽裕的前提条件。高产农田建设在促进农业增收方面，能够发挥极大的作用。一是通过土地整理，完善农田基础设施，解决过去农田沟渠不配套、涵闸泵站老化失修、病险水库带病运行、坑塘堰渠长年淤塞、农田作业道不通等问题。二是增加有效耕地面积，提高耕地质量。通过对闲置土地、低产田和零星地块的整治，不仅增加了耕地面积，还解决了农田有机物下降，养分失衡，保水保肥，供养供肥能力明显的降低的问题；要实现 乡风文明、村庄整洁 ，是建设现代化新农村显著标志。一是通过村庄整治提高了农民集约、节约用地意识。村民整治主要以拆旧换新、空心村整治、中心村建设为主要内容，解决农村散、乱、杂、人畜混居、疾病成灾，规划混乱的现象。通过整理达到村庄建设布局合理、环境美化、节约用地、设施配套的目标。二是通过土地整理，合理布局路网、林网、电网等规划，解决生活条件脏、乱、差和交通不便的问题，使农民的家居环境、村庄环境、自然环境和谐优美。三是建设休闲农庄，使农民享受城市化生活，从劳累之中享受高尚文化娱乐的快乐，进一步减少城乡区别；要实现 管理民主 是通过民主决策和民主监督，使农民获得参与农村经济、政治、文化和社会事务的权利。我们在实施九集土地整理项目时，始终遵循“规划选址顺民意、事前公告体民情、科学管理促民富”的原则。使广大基层干部群众普遍认为：土地整理是“民心工程”、“惠民”工程。项目区的三个村整理前，生产条件差、群众思想乱、村级班子凝聚力不强，干部在群众中威信不高，干群关系比较紧张，实施土地整理后，许多群众高兴地说：“土地整理不花农民一分钱把地整好了，还能多打粮食多挣钱。国土部门和村干部为我们操了真心”。干部群众精神振奋，心往一处想，劲往一处使，干群关系明显改善。随着土地整理的进一步开展，将有力的促进广大农村民主管理的进程。

当前，少数单位和领导，没有把高产农田建设和新农村建设摆在重要的议事日程，没有深刻领会其精神实质，片面认为此项工作是部门工作，致使共识意识不强，主要表现在：少数地方政府和部门没有把新农村建设和高产农田建设摆上工作议程，不重视，不调查，不研究。少领导和相关部门的负责同志至今没到过高产农田建设项目现场，不了解项目区的情况和存在的问题，不清楚项目施工进度和资金使用情况，对高产农田建设一般号召多，实际行动少；会议布置多，检查落实少；纸上谈兵多，深入实际少。

（二）要注意规划落实不够到位的问题 。建设新农村和建设高产农田的主要目的是对山、水、田、林、路、村进行综合整治，达到“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁，管理民主”。此项工作需要农业、水利、林业、环保、财政、交通、国土资源部门的大力配合。尤其是财政部门的农业综合开发、水利部门的农田水利建设、国土资源部门的土地开发整理等，过去在实施高产农田建设项目前，由于缺乏统一、规范、科学的规划和项目整合力度、资金整合力度，严重造成资金浪费、人力浪费和资源浪费。加之，由于没有制定村庄建设规划，致使土地粗放利用，闲置未用。农民居住散、乱、杂，随田就近散住，公路沿线只见新房，不见新村，严重影响新农村建设；同时，许多水利设施、道路老化，严重丧失排灌蓄水能力和农业机构化操作能力，致使土地应有的潜能不能充分发挥，许多坑塘星罗密布，荒滩、荒水、荒坡不能得到充分开发利用。

（三）要注意高产农田建设范围不够到位的问题。 高产农田建设的主要范围是对所有的山、水、田、林、路、村进行综合整治，达到基本农田灌得进、排得出、田成方、林成网、路相通、土肥沃的标准化格局。目前，从各地高产农田建设的情况看，主要存在重易轻难的问题。对投资少、投工少，群众基础好的地方积极上项目，对投资多、投工多，群众基础差的地方予以放弃，造成高产农田发展不平衡，与中共中央关于加强社会主义新农村建设的要求不相适应。

（四）项目分散，规范管理不够到位。 全省高产农田建设资金一年近十亿元，有的县少则上千万元，多则数千万元，投入量大。但个别地方指导思想不明确，申报项目就是为了搞钱。有的虚报工程量，骗取项目资金；有的钱要回去后只扎扎花架子，让领导来看看，应付了事；有的地方项目申报粗糙，实施粗糙，验收粗糙，管理粗糙；有的地方规划的目标、任务不够明确，措施不够得力，与国家、省高产农田建设的要求不相适应，缺乏整体性、系统性、针对性和可操作性。

（五）资金到位不及时、管理不够严格 。目前，高产农田建设项目资金实行国库集中支付。但有的地方由于相关部门扯皮推诿，导致资金迟迟不能到位，严重影响了项目建设工期。有的地方把土地整治作为经营项目对待，不但不相应配套资金反而在投资中列支所谓的管理费。

三、解决问题的办法

根据上述存在的问题，我们认为必须做到以下九点：

（一）健全机构，严格管理。 建设社会主义新农村和建设高产农田，是利国利民的一件大事，县级以上人民政府必须引起高度重视，成立社会主义新农村建设和高产农田建设管理机构，在县级以上人民政府领导下行使其管理、指导、检查、协调等职能。

（二）把好规划关，用规划指导全盘工作。 建设社会主义新农村是一项长期而艰巨大工作任务，为了实施这一目标，必须以规划为龙头。一是迅速建立以土地利用总体规划为主的社会主义新农村建设总体规划、高产农田建设总体规划。在制定规划中，要本着城镇建设规划、水利建设规划、交通建设规划、村庄建设规划和林业建设规划服从新农村建设总体规划、高产农田建设总体规划的原则，统筹安排新农村建设和高产农田建设项目，明确规定项目区。规划制定后，无论是水利建设项目，还是农业综合开发项目和土地开发整理项目，都必须在符合新农村建设总体规划和高产农田建设总体规划的前提下，向上争取建设项目。

（三）把好项目申报关，实行政府调控。 对凡向上申报的高产农田建设项目，一律由县政府按照《高产农田建设规划》批准，对违反《高产农田建设规划》的，一律不准上报立项。

（四）把好用途管制关，统筹安排用地功能分区。 在编制《新农村建设总体规划》和《高产农田建设总体规划》中，要结合村庄建设 规划，以村民委员会为单位统筹安排村民非农业建设用地区、道路建设用地区、水利建设用地区和村庄绿化用地区以及文化、教育、卫生、娱乐用地区，避免盲目投资，搞重复建设。对今后搞项目建设和非农业建设，一律不得突破规划要求。

（五）统筹项目建设，整合建设资金。

今后，在建设项目申报审批上，必须通过县级以上新农村建设领导小组办公室、高产农田建设领导小组办公室审核报批。对未经县级以上新农村建设领导小组办公室或县级以上高产农田建设领导小组办公室审核批准的建设项目，一律不予受理；在资金管理上，对所有新农村建设项目资金和高产农田建设项目专项资金，严格按照“渠道不变、管理不乱、集中使用、各负其责”的原则，由国库集中支付，直达项目县（市、区）新农村建设领导小组办公室或高产农田建设领导小组办公室。项目资金用途和拨付渠道要严格按照国家和省有关规定进行，严格按项目的规划设计、工程预算和工程实施进度进行资金拨付、使用和管理。财政、审计等部门要加强对项目资金的监督和管理，切实管好用好资金。

（六）尊重群众意愿，解决好农民群众的切身利益问题 。在新农村建设和高产农田建设中，我们要始终把群众利益放在第一位，无论是前期宣传、点位规划、建设施工，都要通过群众议事会讨论决定，充分尊重农民意愿，不搞行政命令，注重积极通过政策宣传，加强与群众沟通，引导农户自愿参与到土地整理工作中来，从而有效地破解整理中的“拆迁难、改变农民的传统观念难、影响规划实施的调整难”等矛盾，使新农村建设和高产农田建设真正成为群众认可的“民心工程、”基础工程“和”保障工程”。同时，各级项目建设责任单位要加强引导、规范服务、维护农民权益，防止损害农民群众利益的事件的发生。

（七）加大土地执法的力度，解决如新农村建设中的耕地保护问题 。在新农村的建设中要严格土地整理，切实保护耕地，要精心组织、加大投入、完善措施、强化责任，将不少于 85% 的良田划入基本农田保护区，并将保护责任落实到镇到村到组到户到块到人，确保耕地总量动态平衡。同时，注重研究和预测新农村建设中可能出现的新情况新问题，着力引导农村建设走节约、集约的路子，并严格监管、积极防范和纠正违法违规，粗放低效的用地行为，依法打击和严肃查处各类破坏资源，违法用地批地、非法倒卖土地使用权的行为，为社会主义新农村建设提供健康、法制的环境。

（八）以高产农田建设为突破点，推进新农村建设步伐 。一是继续巩固国家投资土地整理项目成果，对已竣工的项目，要按照新农村建设要求，迅速开展回头看，查水利设施建设，看有无“豆腐渣”工程，每块田水是否能够灌得进，排得出；查道路建设，看每块田能否能够实施机械化操作；查后期管护措施，看是否达到了有制度、有责任制、有责任人。对未竣工的项目，要对照新农村建设要求，做到边建边改，差什么，补什么，逐步完善，逐步提高。二是按照“拆并自然村、整治空心村、建设中心村、改造城中村”的整体思路，开展以迁村腾地为重点的村庄整理工程，并与小城镇和中心村建设结合起来，统筹规划、集中资金、分布实施，连片整治。逐步解决“空心村”土地利用率低的问题，最终达到乡风文明、村庄整治的目标。

（九）加强组织领导，全面加强新农村建设 。各级高产农田建设领导小组要在以下几个方面做好组织协调工作：一是要统一建设规划。要把土地开发整理、农业综合开发等项目进行统一规划，以达到“集中连片、区域治理、规模种植”的要求，增强农业综合生产能力。二是要统一管理。各级领导小组要在政府的统一领导下，负责高产农田建设的组织、项目申报和备案工作。三是要抓好综合协调。各级高产农田建设领导小组要负责做好相关部门的协调工作，抓好检查督办，了解资金下达和使用情况，督促项目进展和有关政策落实；开展调查研究，总结宣传、推介各地经验与做法；及时做好上情下达、下情上达工作，对重大问题及时报领导小组决策。各有关部门要坚决贯彻落实省委省政府的决策，认真履行职责，形成工作合力。国土资源部门、农业综合开发办公室要积极主动向国家争取更多的项目资金；财政部门每年要拿出一定资金，专项解决项目申报、项目立项等工作经费；农业部门要切实加强对项目区的技术指导和服务，落实配套的农艺技术措施；水利部门要加强田间水利建设的技术指导，优先在高产农田建设项目区安排必要水利建设项目；交通、林业部门要做好配套服务，优先安排乡村公路建设和农田林网建设；审计部门要组织抓好工程审计。