全县国土资源系统四五普法讲义
第一讲
新形势下建设用地审查报批工作
主讲人 ：郭焕学
一、农用地转用与审批
（一）农用地及农用地转用的含义
1、农用地
什么是农用地？农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地，园地，林地，草地，农田水利用地，养殖水面。
（二）农用地转用审批的依据
按土地法的要求，农用地转用的审批权与土地利用总体规划的审批权是一致的。这与我国的实际情况相符。
1，报国务院批准的农用地转用
（1）国务院有关部门，国家计划单列企业和省（自治区、直辖市）人民政府批准的道路、管线和大型基础设施建设项目。（2）土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省（自治区）、人民政府所在地的城市以及人口在50万以上的城市建设用地规模范围内，为实施规划按土地利用年度计划分批次用地。如我省的武汉市，黄石，荆州，襄樊等四个城市用地报国务院审批。
2.报省政府批准农用地转用。
除上述建设项目以外的建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的报省（自治区、直辖市）人民政府批准。注意：若乡（镇）土地利用总体规划已由省级人民政府授权的设区的市、自治区人民政府批准，则该乡（镇）所属的村庄、集镇（含建制镇）的建设用地规模范围内的农用地转用，可以由设区的市、自治区人民政府批准。
农用地转用审批的依据
（1）首先是要依据土地利用总体规划。农用地转为建设用地，首先应当看到是否符合土地利用总体规划，即所占用的农用地是否属于规划确定的建设用地区范围内或是否将农用地划入建设用地区，可以转为建设用地，否则，将不得转为建设用地。这里，需要强调的是，土地利用总体规划划入建设 用地区的农用地并不等于建设用地，勿需转用，或者说，地类就是建设用地。
（2）其次是要依据土地利用年度计划。土地利用年度计划是国家对建设用地实行宏观控制的重要措施，也是实施土地利用总体规划的具体步骤和必要手段。土地利用计划中，包括耕地保有量、农用地转用、土地开发整理三项指标，农用地转用审批主要是依据农用地转为建设 用地的计划指标。设置农用地转用计划指标目的是控制建设在短时间内人为地占用农用地，以免造成耕地大量的减少和生态环境的破坏。
（三）城市分批次建设用地审查报批的条件和原则要求
1、申请城市分批次建设用地的条件
（1）申请用地的城市土地利用总体规划必须已经批准，规划尚未批准的城市不得申请城市建设用地范围内的分批次用地。
（2）申请分批次用地必须纳入年度土地利用计划，无计划指标不得申请分批次用地。
（3）地方政府财政有能力缴纳应缴的土地有偿使用费，按照缴费的能力确定申报用地面积。
（4）城市分批次建设占用耕地要做到“先补后占”。建立补充耕地与土地开发整理项目挂钩制度。
2、合理确定申请分批次建设用地的批次数和面积
按财综字[1999]117号文件的规定，城市建设用地范围内分批次建设用地涉及的新增建设用地，不论具体建设项目供地采取何种方式，取得新增建设用地的县、市人民政府都要按照规定缴费标准缴纳新增建设用地的土地有偿使用费，这是法律规定。我县列十一等，每平方米12元。
按照省厅会审会的精神，每个城市每年申请分批次用地的批次数一般不能超过3个批次。
城市分批次用地不带具体的建设项目。除特殊情况外，单个的建设项目用地不应作为一个批次城市建设用地呈报，而应单独呈报。如我县的峡口水电站项目。
3、做为劳动力安置工作
（四）报省人民政府审批城市分批次建设用地报批材料的组织和要求
1、文字材料
（1）政府授权的国土资源行政主管部门用地的请示文件，即国土资源局请示文件。
（2）建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案；
（3）建设拟征（占）地土地权属情况汇总表；
（4）补充耕地的验收文件；
（5）带项目的建设用地出让合同、评估报告、预审报告。
2、图件材料
（1）建设用地勘测定界技术报告书和勘测定界图；
（2）补充耕地位置图（在1：1万分幅图土地利用现状图上标注）；
（五）其它应注意的问题
1、规划需局部调整的要有调整方案；
2、涉及占用林地的，要有林业部门的审核意见；
3、矿床占压和地质灾害评估报告。
二、农用地转用与征用土地审批程序
（一）报省审批的农用地转用审批程序
1、转用申请：（1）单独选址的由建设单位持项目批准文件和建设项目用地预审报告，向项目所在地县以上人民政府国土资源行政主管部门提出农用地转用申请；（2）分批次的由市、县人民政府国土资源行政主管部门向省人民政府国土资源行政主管部门提出转用申请。
2、拟定方案
（1）审查建设用地申请；
（2）组织现场踏勘；
（3）拟定农用地转用方案；
（4）分批次转用的，同时拟定土地开发利用方案。
3、逐级上报
（1）农用地转用方案，报请市、县审查同意；
（2）市、州签署意见；
（3）报省人民政府国土资源行政主管部门。
4、审批
（1）农用地转用经省人民政府或国务院批准；
（2）由同级国土资源行政主管部门代批准机关下发批复文件。
5、组织实施
农用地转用批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。
（二）征用土地及其审批程序
1、征用土地的概念，征用土地是指国家为了公共利益的需要将属农民集体的土地由有权批准机关批准转征为国有土地，属于强制性征地行为。
2、新的征地审批制度主要体现在以下四个方面。
（1）上收了征地审批权
新法规定：征地审批只有国务院和省一级人民政府，地、市、县无权批准征用，省级人民政府的征地审批权也从耕地1000亩限制到525亩，其他土地由2000亩限制到1050亩。
（2）提高了征地的补偿标准
土地补偿费从原来的4—6倍提高到6—10倍；安置补助费从原来的2—4倍提高到4—6倍，二项之和从20倍提高到30倍。
（3）确立了较为完整的征地审批程序。征用土地报批流程示意图。
征地批准—公告征用土地方案—征地补偿登记—拟定征地补偿安置方案—公告征地补偿安置方案—实施。
（4）增强了征地行为的透明度。
征地批准后的征地补偿登记、二次公告、征地补偿安置方案征求意见，征地费用收支状况公告等，都体现了征地行为的公开化和社会监督作用。
3、报省政府批准征用土地审批程序
（1）预报预审
①单独选 址的建设单位向项目批准机关的同级人民政府国土资源行政主管部门提出预审申请；
②指定乡镇政府为实施规划由市、县人民政府国土资源行政主管部门向省国土资源厅提出预审申请；
③其他村镇为实施规划，向市、州人民政府国土资源行政主管部门提出预审；
④受理机关对建设项目的有关事项进行审查，出具预审报告。
（2）申请用地
①单独选 址的建设单位应当同时向省国土资源厅和项目所在市、县国土资源局提出用地申请；
②为实施规划分批次使用土地的，由所在地市、县国土资源局向省国土资源厅提出用地申请；
③申请内容为：项目名称、项目批准机关、批准文件、拟用地地点、面积及地类、生产及投资规模、用地安排等。
（3）组织现场踏勘
①国土资源行政主管部门在接到申请后，组织现场踏勘；
②交通、涌源等国家重点工程以及占地6.66公顷以上的，由省国土资源厅组织人员踏勘。
（4）委托统征，下达测量通知书
①根据现场踏勘意见，由国土资源行政主管部门统征牵头单位；
②下达现场调查和测量定界工作任务。
（5）拟定方案
①建设用地呈报说明书（含拟使用土地的现状、土地利用总体规划、建设规划、项目用地安排、征地补偿安置及有偿使用情况等）；
②农用地转用方案（含占用农地种类、位置、面积、质量等）；
③补充耕地方案（含补充耕地和补划基本农田的位置、面积、质量、补充的协议、时限、资金落实情况及相应的图件等）；
④征用土地方案（含征用土地的范围、种类、面积、权属、土地补偿费、安置补助费及各项地面附着物补偿费的标准、人员安置途径等）；
⑤供地方案（含供地方式“划拨、出让、租赁”、面积、用途、土地有偿使用的标准、数额等）。
（6）上报审批
①先报本级人民政府审核签署意见；
②后逐级上报审批；
③按规定缴纳耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费。
（7）批复
①具批准权的国土资源部门先审查；
②后报同级人民政府审批；
③国土资源行政主管部门代批准机关下文批复。
（8）实施
①发布征地批准公告；
②补偿登记；
③拟定征地补偿安置方案；
④发布征地补偿安置方案公告，并听取被征地单位和个人意见；
⑤签订征地补偿安置协议，讲到这里需要强调是，过去上报征地程序，是先签征地协议，然后逐级上报，现在是倒了个，先批准，后与村组签订征地协议。
（9）登记发证。
4、征地协议书的签订
征地协议书的签订必须体现自愿、公开、公正、平等、有偿的原则，既不能阻碍国家建设，敲国家竹杠，又不能伤害集体和农民的利益。
征地协议书（初步模式）
甲方：南漳县国土资源局（以下简称甲方）
乙方：××镇××村（以下简称乙方）
为了实施土地利用总体规划和国家公共利益的需要，根据土地管理法的有关规定，现由甲方代表县人民政府将乙方位于 土地，实行统一规划并征用，为了体现自愿、平等、有偿的原则，甲乙双方签订征地协议如下：
一、征用土地的范围四至、面积、地类
第一处位于 即 村 组，征地面积为 平方米；地类为 （农用地、水田、旱田、菜地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面） 平方米，建设用地 平方米，未利用土地 平方米。东至 ，南至 ，西至 ，北至 。
第二处位于 ，即 村 组；征地面积为 平方米；地类为 ；东至 南至 ，西至 ，北至 。
第三处位于 。
第四处位于 。
二、征地补偿、安置标准及其费用
１、征地补偿费： 平方米× 元／平方米＝ 元；
２、安置补助费： 平方米× 元／平方米＝ 元；
３、青苗费： 平方米× 元／平方米＝ 元。
４、地上附着物补偿费
①村木补偿： 元。
②房屋补偿： 元。
③其他补偿： 元。
以上项补偿费用合计 元。
三、付款办法及期限
１、以上 元补偿费用采用现金或转帐支票支付。
２、付款期限
第一期于 年 月 日支付；
第二期于 年 月 日支付；
第三期于 年 月 日支付；
四、其他有关事项
１、
２、
如：①帮助修复水渠，保障农业灌溉；
②帮助修建机耕道路，保证机耕作业等；
③拿地、腾地由乙方负责或协助甲方做好工作，保证甲方正常供地等。
五、此协议一式四份，甲乙双方各持一份，协议以双方签字盖章后生效，望双方共同遵守。此协议于 年 月 日在 地方签订。
甲方（签章）： 乙方（签章）：
代表（或委托人）： 法人代表：
年 月 日
三、建设用地报批地类归并标准（仅供参考）
第二讲
国有土地使用权出让合同的示范文本
及其管理和使用
主讲人：郭焕学
第一节 出让合同的概念与特征
一、合同与协议、契约的关系与区别
（一）协议与合同的关系与区别：
（1）协议的外延大一些，合同则小一些。
（2）契约与合同的关系与区别：两者发展到现在基本一致。
（3）涉外合同与合同的关系与区别：涉外合同是当事人涉及到境外单位（个人）签订的合同，而合同是“一般合同”。
（二）出让合同：是指市县国土资源行政主管部门代表国家与境内外公司、企业，其他组织和个人签订的关于城镇国有土地使用权出让的权利和义务关系的协议。
二、出让合同的法律特征
1、协议性；2、平等性；3、强制性。
三、出让合同的形式和分类
1、合同的形式：口头形式和书面形式，口头形式适用于即时清洁的合同关系；书面合同适用于金额大、内容复杂，不能即时清洁的合同关系。根据土地使用权出让的性质，出让合同必须是书面合同的形式。
2、出让合同的分类
（1）成片土地使用权出让合同，它有三个特征：一是受让方一般是地产商，主要从事房地产经营活动；二是出让地块面积较大，用途一般为某类综合区；三是合同对开发企业对转让、出租等经营行为的条件、内容有详细规定；四是必须按审批权限报批。
（2）宗地土地使用权出让合同。是指市县国土资源部门与土地使用者签订的有关土地使用权双方权利、义务的合同。具有四个特征：一是受让方可为境内外公司、企业其他组织和个人；二是地块的用途一般具有明确的用途；三是对土地使用条件有明确详细的规定；四是受让方取得土地使用权后可以自用为主（房地产经营除外）但仍享有转让、出租、抵押土地的权利。
（3）补办土地使用权出让合同。是指划拨土地使用权已发生转让、出租、抵押行为。它与成片、宗地出让合同有着较大的区别：一是补办出让合同土地使用权条件一般不需约定，土地使用用途一般没有多大变化；二是约定支付出让金的方式不同，可一次交清，也可以从转让、出租、抵押收益中抵交。
第二节 出让合同的内容
一、一般合同的内容
（一）一般合同的内容
1、主要条款：经合同双方当事人协商一致同意的，双方所享有的主要权利和承担的主要义务的条款。主要条款也称有效条款。
合同应具备以下主要条款：（1）标的（某地块国有土地）；（2）数量和质量；（3）价款或者酬金；（4）履行期限、地点和方式；（5）违约责任。
2、普通条款（通常条款和选择条款）
（1）通常条款是指不必经当事人协商而当然成为合同内容的条款，是由法律或交易习惯所规定的。
（2）选择条款是指经当事人协商成为合同内容的条款。普通条款具有三个特征：主体合法；内容合法；程序和形式合法。
二、出让合同的内容
1、出让合同的主体：即为双方当事人。出让合同的出让方（甲方）是特定 的主体，即市县人民政府国土资源部门。
2、出让期限
法律、法规所规定的土地使用权最高出让年限，并非“必须”的年限，要坚持年限高地价高的原则，一般住宅、工业用地年限要长些，商业、旅游、娱乐则短些。
3、地块的范围和面积
4、出让合同的标的（某地块国有土地）
5、土地费用及支付
土地费用包括出让金、土地使用权定金。
6、领取国有土地使用证：土地使用权的出让年限从土地使用证签发之日起执行。
7、土地使用权转让、出租、抵押的条件
（1）缴清了出让金并办理登记手续，取得了土地使用权；
（2）不改变出让合同规定的用途并符合城市建设规划要求；
（3）按照出让合同的期限和要求，完成建设工程及公共设施建设，投资达到总投资的25%以上。
（4）转让合同必须符合出让合同，转让合同生效，出让合同的权利和义务随之转移。出租、抵押的条件按《条例》的规定执行。
8、违约责任
违约责任是违反合同行为所引起的法律后果，即合同中的当事人违反合同规定应承担的民事责任。
违约金可分为两种：一是约定违约金，二是法定违约金。约定违约金是一种担保债，即双方当事人为保证合同的履行而约定成立的一种从债。法定违约金则不依当事人的意志为转移，由法律规定当事人违反合同所必须承担的法律责任。
9、出让合同终止的条件
三种情况：一是正常终止，即合同规定的使用年限届满；二是非正常终止，即提前终止，包括提前收回，土地灭失，火山爆发，地震等；三是协议终止。
10、出让合同适用的法律
适用于中华人民共和国的法律
11、出让合同争议的解决
可采用仲裁方式解决（国际惯例），也可以用诉讼方式解决。
12、合同签署人的身份、签署时间、签署地点
合同签署人应当具有法定代表人身份，委托的要有委托代理书。
签字时间具有重要的法律意义。一般合同均以签字起发生法律效力。
签字地点以签字所在地为履行合同的签字地。
三、土地使用条件
1、土地使用条件又称土地使用规则
制定土地使用条件有两个作用：（1）经济目的实现；（2）为受让方了解该地块要求提供方便
2、土地使用条件的内容（出让合同第三章“土地开发建设与利用”第十条至十九条）
（1）界桩定点；（2）土地使用要求（红线内开发建设，符合规划设计要求）；（3）城市建设管理要求；（4）建设要求；（5）市政基础设施要求。
第三节 出让合同的订立
一、合同订立的一般程序
从法律上讲，订立合同是在双方协商过程中表现在两个阶段上，法律上称要约阶段和承诺阶段。
1、要约阶段，也称订约的提议阶段，提出签约建议的一方要叫要约人。有效的要约必须具备三个条件：第一，清楚表明愿望，按要约所提出的条件订立合同；第二，要约的内容必须是决定合同成立的主要条件，而且明确肯定；第三，要约必须传达到承诺人，才能生效。
2、承诺阶段，也称接受提议阶段。
二、订立合同中的竞争程序
1、招标方式：（招标文件或公告—投标—定标—签订合同四个阶段）
2、拍卖方式：（拍卖公告—拍卖应价—拍卖成交—签订合同四个阶段）
3、挂牌方式：（挂牌公告—报价—挂牌成交—签订合同四个阶段）
三、合同生效的条件
一般讲只要合同的主体合格，内容合法，意见表示一致，签订态度平等，交换等价有偿，形式符合要求，签字后经有权批准机关批准后就生效。
第三讲
农 民 建 房 用 地 管 理
主讲人：郭焕学
一、农民建房的概念
所谓农民建房，是指本集体经济组织内村民经依法批准自建一处不超过法定面积的基本住宅。根据《湖北省土地管理实施办法》第三十三条规定，农民建房总面积，使用农用地每户不得超过140平方米，使用未利用土地（含建设用地）每户不得超过200平方米。
二、农民建房用地原因
1、因长期无住房或根本没有住房的，需要新建基本住宅的；
2、因分家等原因，需要新建住宅的；
3、因原有住房过窄，需要扩建住宅的；
4、因房屋年久失修，面临倒塌，需要翻建住宅的；
5、因山体滑坡、水毁等自然灾害原因，需搬迁建住宅的；
6、因国家重点项目建设、村镇建设和公共设施建设等原因，需移民搬迁转址建住宅的；
7、因农业生产的需要、在法定面积允许的范围内，需要新建、扩建畜禽栏圈等附属设施的。
三、农民建房用地条件及收费
1、条件
（1）必须符合土地利用总体规划、集镇或村庄规划；
（2）必须纳入土地利用年度计划；
（3）必须是本集体经济组织内村民；
（4）必须是因无住房或住房过窄等原因申请新建扩建一处不超过法定面积的基本住宅。
2、收费
对于农民新建、扩建、翻建基本住宅的，一律只收5元工本费。对确需占用耕地建住宅的，必须符合土地利用总体规划，由本集体经济组织实行占一补一。
注意事项：自2002年4月1日后，农民建房停收管理费；2002年10月1日后，农民建房停收耕地开垦费。
四、对农民建基本住宅以外用地管理
1、对农民建加工厂、小作坊、小商店等经营服务性用地，一律实行出让或租赁等有偿方式供地；
2、对农民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予享受农民建房优惠政策。确需建房的，必须申请使用国有土地，实行有偿供地。
3、对已有一处住宅，且无其它特殊原因，申请在路、集镇边另建 房屋的，需申请使用国有土地，实行有偿供地。
对上述建房用地，需办理出让或租赁手续，收取出让金或租赁金。
五、农民建房用地的审查报批程序
根据《土地管理法》第六十二条《湖北省土地管理实施办法》第三十三条，农民建房用地的报批程序为；
1、农民建房，必须向所在地的本集体经济组织提出建房用地申请。
2、村民委员会对其建房条件进行审核，并签署意见。
3、镇国土资源所根据村组意见和土地利用总体规划及土地利用年度计划的要求，认真审查后，组织现场踏勘，实地丈量土地，并填写“农村村民建房用地审批呈报表”。
4、报批资料组织齐备后，由镇国土资源所呈报镇人民政府审核，并签署意见。
5、报批资料经镇政府审核后，呈报县国土资源局审批。
6、农民建房用地经依法批准后，由镇国土资源所按批准通知的位置、地类、面积，会同村组干部及建房户主，现场定桩放线。
7、房屋竣工后，由镇国土所进行复核验收，并按规定的程序办理土地登记手续。
六、农民建房用地类型的界定
根据《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。《土地管理法》将土地用途划分为农用地、建设用地和未利用土地三大类。在填写呈报表时，可按三大类中的具体分类填写。具体地类以地籍科讲的为准。
七、其他应注意的事项
1、农民建房、涉及到林地、水利设施的，必须征得林业和水利行政主管部门批准；
2、农民建房涉及到公路控制区内的，必须征得公路主管部门的意见。公路控制线的划分为：建筑红线离公路边沟外缘最小间距，国道20米，省道15米，县道10米。在城镇规划区内的，必须有城建部门提供的规划图，并且要有城建部门的规划审批手续。
注意：对农民在公路沿线建房的，必须标注建筑物与公路边沟外缘的间距，并标注公路名称。
八、关于“农村村民建房用地审批呈报表”的填写
1、封面
根据申请人的实际住址、户主姓名填写。
2、农村村民建房用地申请书。可由国土所工作人员填写，但必须经申请人签字盖章，村委会签字盖章、涉及四邻的，要有四邻签字，并根据本讲第二个问题填写用地原因。
3、基本情况栏
（1）“原住房情况”一定要填写清楚，其中住房性质可填“私有”。
（2）“申请用地情况”，地点、类型一定要填写清楚，“土地类型”一定要与申请、勘察意见前后吻合；“申请用地面积”等于“房基占地面积”加“前后院场占地面积”，没有前后院场占地的，申请用地面积应大于或等于房基占地面积。建筑面积等于建筑占地面积乘以建筑层数之和。
（3）应付有关费用栏可据实填写。
4、宗地图及四至距离
在绘制宗地图时，应标明四至间距相邻地物及边长，不能出现四边均是空地的现象。
5、勘察意见应根据前面的申请、基本情况，口径一致；面积测算保留小数应一致，保留一位小数，经勘察人签字后，由审核人签字并加盖单位公章。
6、村委会意见、镇政府审核意见，应注意填写规范，特别是村组意见，应注意防止随意用蓝色笔或圆珠笔填写。整个表格应一律用蓝黑或碳素墨水填写。
另外：由于近年来新法修改后业务量的增多，各所在呈报手续时，为做到方便快捷，可将用地通知书装订，填好（不填时间和批号），一式三份。直接送县局审批。
第四讲
土地利用现状图与图斑图的应用和识别
主讲：冯祖成
一、概念
土地利用现状图是以兰晒纸作为底图，用线划符号作各种图例加上注记来描绘地面的地物、地貌而成的图，亦称为线划图。
图斑图是将地面上地物的轮廓沿铅垂线投影到水平面上，并按比例尺缩小而形成相似图形，这种只表示地物而不表示地貌的图，亦称为平面图。一般情况下图斑图是在正射影像图上的蒙膜图。
二、土地利用现状图和图斑图的图幅号和图名
为了方便用图，每幅图都有相应的图幅接合表，以说明图周围图幅名称和编号。
图名是以该幅图的中心地理位置的地名而做为该幅图的中文注记。
图幅号是以按国际分幅规则，依经差、纬差而确定不同比例尺的国际通用编号。
⒈关于1:1万的图幅编号的来由：1:1万的编号是把1:100万的图幅、分幅成1:10万的图幅，再把1:10万的图幅分幅成1:1万的图幅。1:100万的图幅分成1:10的图幅为144幅，1:10的图幅分成1:1万的图幅为64幅。如：南漳县城区的图幅号为H—49—8—（46），H—49是县城区所处于1:100万的图幅编号8是1:100万分幅成1:10万的图幅编号。（46）是1:10万分幅成1:1万的图幅编号。图名为南漳县。
⒉图幅编号的分幅规则及如何知道相邻图幅的编号。
⑴分幅编号的规则是从上到下，从左往右的顺序进行编号，具体编号方法如下：
①1:100万分幅成1:10万的分幅方法：比如我县H—49—8图幅的具体位置如下表。
H—49—8
②1:10万分幅成1:1万的分幅方法：如H—49—8—（46）图幅分幅方法如下表：
三、土地利用现状图的各种符号说明及识别。
⒈地类编号与现状图的线划符号对应表。
（注：下表中由于我县有些地类没有涉及故表中没有标注。）
⒉权属线的表示方法（颜色全部为黑色）
省界—··—··；市界— —·— —·— —；
县界—·—·；乡界— —··— —··；
村界— — —·— — —·
⒊其它表示方法
①图斑线（黑色），表示方法如图：
②等高线（棕色），表示方法如图：
四、图斑图的各种表示方法
⒈权属线，线状地物的表示方法同现状图一致；
⒉图斑图没有等高线；
⒊图斑线用黑色0.2实线封闭，表示方法如图：
⒋图斑注记不是用线划符号表示，而是用地类符号和图斑编号表示。如：
五、在实地勘察中，如何快速确定自己在图幅中的位置
⒈首先明确勘察位置所在村组，查准图幅；
⒉找出所在位置的主要线状地物、居民点、独立工矿等；
⒊根据图上的固定标志物，找准自己所在位置，然后再采取类推的方法找出所勘察位置的地物地貌。
第二讲 土地利用总体规划的编制与审查
一、土地利用总体规划的编制。
㈠、概念
⒈土地利用总体规划编制是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在时间上、空间上所作的总体的战略的安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。土地利用总体规划的期限一般为15年。
⒉编制土地利用总体规划应遵循的原则是：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率，统筹安排各类、各区域用地，保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡的原则。
⒊土地利用区：是指在各项土地利用总体中，依据土地适宜性、土地利用现状和土地需求，结合当地社会经济可持续发展的要求、上级土地利用总体规划下达的规划指标和布局要求，划分出的土地主要规划用途相对一致的区域。
⒋土地利用年度计划：是指国家对计划年度农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标等的具体安排。它是实施土地利用总体规划的重要措施，是农用地转用的审批、建设立项审查、用地审批和土地开发、土地整理审批的依据。
㈡、土地利用总体规划图的应用与说明。
⒈土地利用总体规划图是对土地利用现状调查进行科学统计、分析，实地勘察，遵照上级下达的各项用地指标，经国家经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，在1:1万的土地利用现状图上把各项规划期内各项用地指标用不同颜色标注并用不同代号加以注记说明的图纸。土地利用总体规划图是实行用途管制的重要参考依据，对各类用地可以清晰的识别是否符合土地利用总体规划的要求，特别是在非农业建设用地审查中发挥极其重要作用。
⒉土地利用总体规划图的分区及代码。（如下表）
（注：由于我县没有牧业用地区，因此表中没有反映。）
二、土地利用总体规划建设用地预审
㈠、概念
建设用地预审是农用地转用、土地征用法定程序，是下达农用地转 用计划的依据，是各项建设项目可行性分析和立项的重要依据。
㈡、规划预审的内容。
⒈审查建设用地选址是否符合土地利用总体规划；
⒉审查建设用地是否符合国家和省级的土地供应政策，用地规模是否符合国家和省规定的建设用地定额标准；
⒊审查是否符合土地利用年度计划；
⒋审查转用征用土地投资概算是否符合国家的有关规定，有关费用是否纳入工程总投资或建设成本，占用耕地的，其占补平衡方案是否可行；
⒌审查建设项目选址是否压占重要矿床以及地质灾害评估认定情况的；
⒍审查按规定，确需调查土地利用总体规划的，其规划局部调整方案是否合理。
㈢、建设用地单位和土地行政主管部门在向有批准权的土地行政主管部门申请建设用地预审时，应呈报的资料：
⒈建设用地预审申请；
⒉建设项目工程可行性研究报告；
⒊建设用地选址所在的万分之一土地利用现状图；
⒋采取自行开发或委托开发补充耕地的，需附耕地开发位置万分之一土地利用现状图；
⒌建设用地压占重要矿产的，要呈报所涉及范围内矿产储量及其开发利用报告；
⒍涉及土质灾害极易发区的，要呈报地质灾害评价报告不其确认意见；
⒎确需调整土地利用总体规划的要呈报规划局调调整方案。
㈣、对各非农业建设用地的划拨、出让在申报预审时应注意问题。
⒈农民建房必经在建房《申请呈报表》“申请位置栏”内准确无误的绘制建设位置所在的图斑并标准图斑号和地选号，以及相应图斑和主要线状地物；结合建设用地四址位置图，审查其占用地类类型。并在表中相应的栏目中填写图幅号、各所村名，特别注意的是涉及村组合并了的由于原图斑图没有变更，还要以现行的村名后用“（ ）”的方式说明原并合前行的村名以便审查，否则手续予以退回。
⒉对原批准转用、征用的有偿供地区以出让和以其它形式供地的，必须在《出让呈报表》“勘察意见栏”内注明行政村名、图斑号、图幅号、地类号以及省、市批次文号。
⒊经审查属占用农用地的，没有办理转用、征用手续的不予批准，涉及占用耕地必须缴纳耕地开垦费，办理转用、征用手续后再批准建房。
⒋对原已办理转用、征用的有偿供地区要审查耕地开垦费的缴纳情况，对于批少建多，耕地开垦费缴纳不足的，在申报手续时予以补实，否则不得办理用地手续。
第五讲
地 籍 管 理
主 讲 ： 陈 雄
土地是人类立足的场所，生存的条件，使人类劳动过程能够得以全部实现的基础与基本条件。地籍是人们认识和运用土地的自然和社会经济属性的产物，是组织社会生产的客观需要，地籍管理历来是国家行政管理措施之一，是地政的重要组成部分是强化土地管理的基础性工作。地籍和地籍管理都是随着社会生产力和生产关系的发展而不断发展和完善。
第一节 地籍与地籍管理
一、地籍
（一）、地籍的概念
地籍是记载土地的位置、界址、数量、质量、权属和用途（地类）等基本状况的簿册。地籍有簿册、清册、登记之说，在我国历史上地籍还有税之意，即当时税由籍而来籍为税而设之。
（二）作用：1、为土地管理服务；2、为保障土地权属服务；3为国家的生产和建设服务；4、为改革土地使用制度服务；5、为城镇房地产交易服务。
（三）、地籍的类别
按其发展阶段、对象、目的和内容的不同、可分为以下几种类别体系。
1、按发展阶段可分为
⑴税收地籍：是资本主义早期建立的为课税服务的登记簿册 。
⑵产权地籍：也称法律地籍、是资本主义国家为维护土地私有权防止土地投机和保护土地买卖双方的权益而建立的土地产权登记的簿册。
⑶多用途地籍：也称现代地籍、是为各项土地利用和土地保护；为全面、科学地管理土地提供信息和基础资料服务。
2、按特点和任务可分出：
⑴初始地籍：是指在某一时期内，对县以上行政辖区内全部进行全面调查后，最初建立的图簿册，而不是指历史上的第一本簿册。
⑵日常地籍：是针对土地数量、质量、权属及分布和利用情况的变化，以初始地籍为基数，进行修正、补充和更新。
3、按管理层次可分为
⑴国家地籍：指以集体土地所有权单位的土地和国有土地的一级土地使用权单位的土地为对象的地籍。
⑵基层地籍：指以集体土地使用者的土地和国有土地的二级使用者为对象的地籍。
4、按城乡土地的不同特点可分为
⑴城镇地籍：他们对象是城市和建制镇的城区的土地以及独立工矿企业、铁路交通用地。
⑵农村地籍：他们对象是城镇郊区及农村集体所有的土地、国营农场使用的国有土地和农村居民点用地等。
二、地籍管理
（一）概念
指国家为取得有关地籍资料全面研究土地权属、自然和经济状况、建立地籍图、册，进行地籍调查、土地登记等一系列工作过程。是一项政策性、技术性都很强的国家地政工作。
（二）、内容
根据我国基本国性和建设的需要现阶段主要内容包括：
1、土地调查：是以查清土地的数量、质量、分布、利用和权属状况而进行的调查
A、现状调查
B、地籍调查
C、土地条件调查
2、土地登记：是国家用以确认土地的所有权、使用权，依法实行土地权属的申请、审核、登记造册和核发证书的一项法律制度。
3、土地统计：是国家对土地的数量、质量、分布，利用和权属状况进行统计调查、汇总、统计分析和提供统计资料的制度。
4、土地分等定级、估价：是在土地利用分类和土地条件调查的基础上，根据土地的自然经济条件，进一步确定各类土地的等级和基准地价。
5、地籍档案管理：是地籍管理活动的历史记录、文件、 图册为对象所进行的收集、整理、鉴定、保管、统计、提供利用等各项工作的总称。
（三）、原则
1、地籍管理必须按国家规定的统一制度进行；
2、保证地籍资料的连贯性和系统性；
3、保证地籍资料的可靠性和准确性；
4、保证地籍资料的概括性和完整性。
（四）、手段和方法
1、行政法律手段；
2、测绘手段；
3、图簿册手段；
4、电子计算机手段。
第二节土地确权
一、概念
（一）、土地权属概念
是指土地的所有者和使用者及他项权利的归属，简称地权。
（二）、地权的基本特征
1、排他性 2、主体的特定性 3、分离性 4、合法性 5、有效性
（三）、现阶段我国地权和表现形式
1、土地所有权
⑴土地所有权函义：是所有制在法律上的体现，是土地所有者依法对土地实行占有、使用、收益和依照法律作出处分，排除他人干涉的权利。我国土地所有权是以社会主义公有制为前提的，土地分为国家和农民集体两种所有制形式。
A、占有：占有是指权利主体对其土地的掌握和控制
B、使用：是指按照土地的性能和用途进行事实上的利用和运用
C、收益：就是基于行使土地所有权而得的经济收入
D、处分：就是决定土地在法律上的命运，它最终地体现了所有权作用，土地的处分权必须依照法律的规定行使，不得任意处分土地、不准凭借行使处分权而买卖或以其他形式非法转让土地。
⑵国有土地所有权和集体土地所有权的范围
国有土地的范围：
A、城市的土地；
B、依照法律规定被征用的土地；
C、依照法律规定被没收、征收、征购、收归国家所有的土地；
D、依照法律规定确定给予单位、农村经济组织和个人使用的国有土地；
E、依照法律规定属于国家所有的其他土地。
农民集体所有土地的范围：
A、农村和城市效区的土地，除法律规定属于国家所有以外，属集体所有；
B、农民的宅基地和自留地、自留山
集体土地所有权主体：
A、村集体经济组织
B、村内两个以上集体经济组织
C、村民小组
D、乡镇集体经济组织
2、土地使用权
⑴使用权函义
是指使用者根据法律、文件合同的规定，在法律允许的范围内，对国家或集体所有的土地，享有占有、使用和收益及部分处分的权利
⑵、土地使用权限制
土地使用权必须依照法律、法令和其他规范性的规定行使，我国土地使用权一般从用途、使用年限等方面运用法律手段加以限制
⑶土地使用权类别
我国土地使用 权分为国有土地使用权和集体土地使用权两大类，国有土地使用权分为划拨、出让、入股、租赁和授权经营土地使用权；集体土地使用权分为农用土地、农村居民宅基地、乡村企事业建设用地使用权等。
3、他项权利
目前我国法律规定的他项权利为抵押权和租赁权，其他尚有相邻权、通行权、相邻水权、采光通风权等、对他项权的规定祥见《民法通则》第五章
（四）、土地权利的特点和确权的原则
1、特点
⑴所有权和使用权必须依法确定
⑵所有权和使用权必须依法行使
⑶土地所有权和使用权依法受法律保护，前提是必须经过登记后。
2、确定土地权属一般原则
⑴城市土地国有化原则
⑵国有土地与集体所有土地的划分原则
⑶集体所有土地之间的划分原则
⑷国家建设征用集体土地、集体之间使用土地的权属问题分阶段处理的原则
⑸国有土地所有权性质不可变更的原则
⑹重复征用和划拨一般以后者为准
⑺界线与面积不吻合的一般以界线为准
二、确定土地权属的法律依据
1、基本法：《宪法》、《民法通则》等；
2、土地法律：《土地管理法》、《城市房地产管理法》等；
3、土地行政法规：《土地管理法实施条件》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《湖北省土地管理法实施办法》等；
4、规章《土地权属争议处理暂行办法》、《确定土地所有权和使用权若干规定》、《土地登记规则》，湖北省政府27号令等。
5、相关法律：《城市规划法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《水法》等
三、土地权属争议处理程序
土地争议是指国有土地所有权、使用权和他项权利归属而发生争议，这里我着重介绍土地使用权争议的处理
（一）、土地使用权争议的概念
土地使用权争议就两个以上的单位或个人之间持不同的证明文件对权属不明的同一地块主张权利而产生的争议。
（二）、土地权属争议的管辖
1、县级人民政府土地管理部门受理下例争议案件
⑴个人与单位之间、单位与单位之间发生的土地权属争议案件；
⑵跨镇（乡）行政区域的土地权属争议案件；
⑶同级政府和上级政府土地管理部门交办的案件。
2、镇（乡）政府受理个人之间发生的土地权属争议案件和上级政府交办的争议案件。
（三）、土地争议的申请
土地权属争议各方要主张土地权属，必须向土地主管部门提出书面申请，申请的同时还要提供相关证据
（四）、土地争议受理
土地管理部门接到申请后，应当在15日内决定是否受理。决定不受理，应当在决定不受理之日起10日内书面通知申请人，并说明理由，在争议未解决前任何一方不得改变土地的利用现状。
（五）、土地争议调查
调查的目的是弄清事实，原则是必须实事求是，以事实为依据，以法律为准绳，调查的证据主要有以下几种：
1、政府颁发的确定土地权属的凭证；
2、政府或主管部门批准征用、划拨、出让土地的文件；
3、争议双方当事人依法达成的书面协议；
4、政府或司法机关处理争议的文件及附图；
5、证人证言；
6、现场勘察图；
7、其他证据。
（六）土地争议调解
在查明事实，分清是非和双方自愿的基础上，通过说服教育和劝导协商达成协议。
（七）土地争议处理
主管部门在查清事实的基础上，提出处理意见报政府作出处理决定
处理的原则：
1、以争议各方自行协商处理为主，土地管理部门一般不主动介入。
2、证据认定，远期证据服从近期证据，下级文件服从上级文件，口头协议服从文字协议。
第三节 土地登记
一、土地登记的概念、目的和意义
（一）、概念：是国家依照法定程序将土地权属关系、用途、面积、使用条件、等级、价值等情况记录于专门的簿册，以确定土地权属，加强对土地的有效管理，保护权利人对土地的合法权益的一项重要制度。
（二）、目的：确认社会主义的土地所有权和使用权，维护社会主义土地公有制不受侵犯，保护土地所有者、使用者合法权益，维护社会主义土地市场秩序，为充分合理有效地利用土地提供法律依据。
（三）、意义
1、确认了土地权属关系，是维护土地公有制，保护土地所有者、使用者合法权益的法律保障；
2、全面、依法、统一、科学管理土地的重要条件；
3、对房地产市场有效管理的关键措施；
4、是用途管制的组成部分，保护耕地的有效措施；
5、是掌握动态化的重要信息，是土地管理职能的一项基础工作。
二、土地登记的法律依据
（一）、实体法依据
1、《宪法》第六条、第九条
2、《民法通则》对土地权属的规定
3、《土地管理法》对土地权属的规定
4、《房地产管理法》第五章
5、《担保法》规定的抵押范围，抵押登记效力等，第三十四、三十五、三十六、三十七、四十一、四十二条
6、《土地管理法实施条例》
7、《55号令》
8、《确定土地所有权使用权若干规定》
（二）、程序法律依据
1、《登记规则》
2、《土地争议处理暂行办法》
三、土地登记的基本原则
（一）、依法的原则 （二）、申请的原则 （三）、审查原则 （四）、公示原则
四、土地登记的内容
主要内容包括土地权属性质与来源，土地权利主体、客体以及上述三方直接相关的内容
（一）、土地权属性质分为：集体土地所有权、国有土地使用权，集体土地使用权以及他项权利
（二）、权属来源（重点介绍国有土地使用权）
1、城市（城镇）内单位和个人及独立工矿企业以及其他应该使用国有土地的单位，从解放前沿用下来的土地
2、机关、国营企事业、社会团体等单位接收使用解放前敌伪和官僚地主留下的土地
3、国家划拨的国有土地
4、征用集体的土地
5、继承、购买、受赠国有土地附着物而取得土地使用权
6、使用有偿出让，国家入股，国家出租或授权经营，转让的国有土地的
7、其他使用国有土地
（三）、土地权利主体、客体
1、主体是指集体土地所有者，国有土地使用者、集体土地使用者和土地他项权利者
2、客体是指土地的座落、界址、面积、用途、使用条件、等级、价格等。
五、土地登记分类
按其不同特点分为初始登记和变更登记
1、初始登记是指土地登记机关在同一时间内对一定范围内的全部宗地进行集中统一的登记。
程序：申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发证书。
2、变更登记：是对已初始登记的任一宗地的所有权、使用权和他项权利及相关内容发生变化而进行的相应的变更登记 程序：变更申请、变更地籍调查、审核、注册登记、换发证书、核发他项权利证明书
六、土地使用权登记的调查方法、表格填写要求
（一）、调查方法
1、接到申请后，审查权源证明材料及身份
2、通知申请者及相邻宗地的权利人按约定时间到现场进行实地调查
要求申请者提供身份证明或户口簿，相邻权利人也要提供身份证明
3、确定界址、绘制宗地草图
定界方法：⑴有固定围院的，以固定围院外墙为准；⑵无固定围院的以外墙皮为准；⑶同一宗地内有多个权利人，无法划清界线，确定为混合宗地；⑷有争议的先处理后定界，一时处理不了的在记事栏内写明争议原由，划出争议地段待处理后再重新定界
4、对所有界址点设置界址标志
5、填写界址调查表，相邻各方签字
6、收集有关土地权属证明材料
7、对违约缺席指界者，按规定发《违约缺席指界通知书》
8、对已到现场指界，界址无异议，拒不签字者，按违约缺席指界处理。
（二）、登记表格的填写要求
1、所有表格填写必须字迹工整，不准擦涂改，不准就字改字，特别是界址调查表，只能杠改，杠改处必须由申请者签章认可
2、申请书、界址表、草图、审批表、宗地图等表格的相关内容必须一致，申请者名称必须填写全称
七、全县土地登记的报批程序
（一）、职责划分
1、县土地储备交易中心代理城关镇城区范围内的国有土地登记工作
2、各所负责各自辖区内的登记工作
3、各代理单位负责权属调查、表格填写报批，县规划队负责面积量算、宗地图绘制。
（二）、报批及证书管理
从2003年度开始，所有国有土地使用权登记一律由各单位将资料整理齐全后送交县局地籍股，由地籍股审核后统一报批，经批准由地籍股打印好土地使用证以后发出。集体土地使用证从即日起暂停发放。各所于三月中旬前将现有集体土地使用证上交县局地籍股。对已发放的集体土地使用证，要进行全面清理，完善登记资料，整理归档。并于三月中旬前将发放集体使用证的实际数量上报地籍股
第四节 新的土地分类
新的土地分类是在综合原土地利用现状分类和城缜国有土地分类的基础上，重新划分的地类（详见附表）。从现在起各项业务必须以新的地类为准。
第六讲
土地测量的一般基本方法
主讲人：杨万常
一、量距的工具
皮尺是我们土地管理平时工作中的必备工具之一，一般用的皮尺为10米、20米、30米三种，也有用50米，其基本分划为厘米，在每米及分米处有数字注记。由于尺上零点位置的不同，有端点尺和刻线尺的区分。端点尺是以尺的最外端点作为尺的零点，当比建筑物墙边开始丈量时使用很方便。刻线尺是以尺前的一刻线作为尺长的零点。我们在买皮尺时应尽量注意，一般选择端点尺。
二、量距方法
1、平坦地区的距离丈量
丈量前，先将待测距离的两个端点A、B作出标志，然后清除直线上的障碍物后，即可开始丈量。丈量工作一般由两人进行。后尺手持尺的零端位于A点，并在A点上作一标记物，前尺手持尺的未端并携带一组标志物，沿AB方向前进，行至一尺段处停下。后尺手以手势指挥前尺手将皮尺拉在AB直线方向上， 后尺手以尺的零点对准A点，当两人同时反皮尺拉紧，拉平和拉稳后，前尺手在尺的未端刻线处作一标记，并放一标记物，得到点1，这样便量完了一个尺段。随之后尺手拿起A点标志物与前尺手共同举尺前进，同法量出第二尺段。如此继续丈量下去，直运载最后不足一整尺段，读取读数。得出：D=nl+q
式中：n--尺段数 l--皮尺长度
q--不足一整尺的余长
为了防止丈量错误并提高量距精度，距离要往返丈量。返测时要重新进行定线，取往、返测距离的平均值作为丈量结果。量距精度以相对误差K表示，通常化为分子为1的分数形式。
2、倾斜地面的距离丈量
（1）平量法
沿倾斜地面丈量距离，当地势起伏不大时，可将皮尺拉平丈量。如图，丈量由A向B进行，甲立于A点，指挥乙将尺拉在AB方向线上。乙将尺子抬高，并且目估使尺子水平，然后用花杆重心垂直法将末端投于地面上，再插以标记物。若地面倾斜较大，将皮尺整尺抬平有困难时，可将一尺段分成几段来平量。
（2）斜量法
当倾斜地面的坡度比较均匀时，可以沿着斜坡丈量出AB的斜距L，测出地面倾斜角 α,然后计算AB的水平距离D。 D=Lcosα
3、精度要求
一般皮尺精度要求在1/2000左右基本上就能达到要求了。一般一条直线误差在1-2厘米左右，在操作上要杜绝粗差，减少系统差。所谓系统差是皮尺在生产过程中造成的。
二、草图绘制和勘丈
草图绘制主要以地籍调查宗地草图为主，只要会绘制宗地草图，其它就迎纫而解了。
1、宗地草图的内容和特点。
宗地草图是描述宗地位置、界址点、线关系和相邻宗地号的实地记录，是处理土地权属问题的原始资料，必须在现场勘丈与绘制。
宗地草图的特点是：图形应与实地界址相似。大约成比例并且在图上相应位置注记实地丈量的边长数据。图形是近似的但数据是精确的。
2、宗地草图的记录内容。
（1）本宗地座落和编号。
（2）宗地使用者名称（单位记录全称）。
（3）本宗地的界址点编号、界址线、相邻宗地名称和编号、界址边的邻近地物。
（4）在图上相应位置注记界址边长，界址点号和界地边与邻近地物的相差距 离和条件距离。
（5）确定宗地界址点位置、界址边方位所必须的或者其它需要的建筑物和构筑物。
3、宗地草图的要求
（1）选用质量好便于长期保存，规格一般为16开，宗地过大的可分幅绘制。
（2）宗地草图按概约比例，用2H-4H铅笔绘制，线条字迹要清楚，数字注记按方向法则书写。
（3）注记过密的部位可移动放大绘制。
（4）宗地草图必须在实地绘制，一切注记应是实地丈量记录，不得涂改。
4、草图实例(附图)
（1）要求：本宗地相邻界址点间距总长注在界址线外，分段长注在界址线内。测量数据应先总后分，切不可先分后总累加。
5、界址线及表示方法。
（1）围墙界。
a、界址线以围墙一侧为界，围墙符号用双线表示，双线间隔1毫米左右，中间每隔1厘米打一横杠，权属线一方用0.3mm粗线表示。
b、以围墙中心为界，围墙符号用三线表示，每两线间隔1毫米左右，中间线用0.3mm粗线表示，中间每间隔1厘米打一横杠。
（2）栅篱界
a、自有
b、共有
（3）墙界：界址线以毗连房屋的墙体为界的房屋边线用界址线表示。墙体属于其中一个权属主所有时，在墙界一侧绘短箭头，箭头指向所属一方，称自有墙，另一主称借墙，毗连房屋的墙体属双方共有用时用箭头指向两侧。
a、以墙一侧为界
b、以墙中心为界
6、常用建筑物的表示方法，我们一般接触到的主要是砖结、混凝结构、棚房或架空房屋，其表示方法：
7、不规则图形转角测绘方法。
在我们实际测量中，转角为直角的经常见到，但大部分还是不规则图形，其最简便的测量方法是三边法，利用三边法的稳定性进行测量展图。
三、我局现在测绘仪器的现状及发展方向。
我局测绘仪器由过去光学经纬仪、平板仪经过近几年的发展已拥有速测仪、全站仪、无氨晒机、台式微机、手提电脑、绘图软件、HHS-101“GPS”等设备。已发展成为初具现代规模的丙级测绘单位，其资质在南漳内数第一，今年还要购买绘图仪、数字化仪等设备，建立“GPS”网站等。
2、现在已有测绘成果及其应用。
自89年来，我局通过土地资源详查、土地登记、土地利用总体规化等基础业务工作，已积累了全县范围内的地形图、现状图、总体规划图、各乡镇国有土地地籍图等图件。而且比较完整、系统，为国土资源现代化管理打好了良好的基础，从今年开始这些图件要逐步进行数字化，其具体操作方法：一是建立GPS基站，用一至两个月的时间进行野外数据采集，把全县各乡镇建立城区控制坐标网建立起来。二是把各自独立坐标转换到全国统一坐标上来。三是逐乡镇把所有地籍图进行扫描、数字化，建立数字图库。
以后国有土地变更管理各乡镇只需把地籍草图弄完善送上来，通过微机进入图库进行查找、检核、量算面积、绘出正式宗地图，交领导审批，这样可以极时发现并纠正重批现象。
以上只是在工作中一些粗浅的体会，有不妥之处还请各位批评指正。
第七讲
强化国有土地资产全程管理
全面推行国有土地有偿使用
主讲： 郑海涛
土地乃财富之母，正如马克思所述的土地是一切生产和一切存在的源泉，根据我国人多地少、底子薄、正处于发展中国家的国情，自1990年5月19日颁布实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》（国务院55号令）以来，各级人民政府先后颁布实施了20多个法律法规和地方规章，使国有土地管理走上了健康的发展轨道，为政府集聚了大量的建设资金，促进了地方经济发展。在当前按照城镇国有土地管理及市场经济高速发展的需要，提出了经营城镇国有土地资产的战略，签于这种情况，我们一起共同研讨如何经营城镇国有土地资产，规范办事程序；如何实行招标拍卖挂牌出让国有土地使用权；如何全面推行国有土地资产的有偿使用，增加政府土地资产收益；这是新形势下摆在我们面前的一个新课题。
一、城镇国有土地经营管理存在的问题和对策
土地作为城镇经济中最主要、最活跃的要素，以其特殊的商品属性和独有的承载功能，正越来越受到各级政府的关注和高度重视。城镇土地是城镇资源的重要组成部分，也是“国家最牢靠、最可靠的国有资产”。随着社会主义市场经济的发展，如何经营盘活城镇国有土地，使得城镇有限的国有土地资源发挥最大效益，进而拉动城镇经营发展。扩大城镇经济总量，增强城镇竞争力，对于解决城镇建设投入难、发展难的现实问题，必将起到积极的促进和推动作用。
（一）城镇国有土地经营管理的地位
新《土地管理法》实施后，土地管理实现了由资源管理型向资源与资产并重管理的根本转变。所谓经营城镇国有土地，就是在政府的宏观调控下，建立公开、公平、公正的有形土地市场。运用市场经济手段，将城镇国有土地转让、流转进行市场的运作，实现最佳的经济效益、社会效益和生态效益，并将所获取的收益用于城镇建设，走出一条以地建城，以地兴城的城建新路。政府作为土地所有者的代表，享有在法律规定范围内的占有、使用、收益和处分的权利。单位和个人依法通过划拨或出让的方式取得土地使用权，但土地使用者不能享有土地转让而产生的收益。这样，城镇存量土地资产经营中出现的直接由土地使用者自行招商、自行处置全部土地收益的做法为法律所不允许。由此可知，政府实行城镇国有土地经营是我国法律所决定的。同时，城镇国有土地是城镇的空间和功能的载体，城镇国有土地供应状况直接关系到城镇的发展空间、发展潜力和发展方向。要使有限的城镇空间发挥最大的效用，必须高度重视对城镇土地的经营的管理，努力提高土地资本的利用率和地域空间的生态、环境效益及经济效益。自80年代末我国实行土地有偿使用以来，土地日益成为城镇资产的重要组成部分，并与城镇经济、人口、环境管理的水平紧密相关。一个具有良好经济前景、管理高效的城镇，必然带来高的地价水平。由于土地是稀缺的和不可移动的资源，一个城镇的建设、管理、经济、环境等方面的水平与土地收益呈正比关系，因此，一个城镇在城镇建设、管理、发展等方面的投入可以通过出让土地来实现回报。近几年来，通过土地有偿使用为城镇建设和国有企业改革积累了大量资金的事实，也充分体现了加强城镇土地经营的重要性。
首先，实行城镇国有土地经营，有利于积累城镇建设资金，加快旧城改造步伐和促进城镇建设的协调发展。由于把土地视作“商品”进行经营，从而由计划经济时代土地供应的“义务关系”改变为新型的土地“买卖关系”，使土地的价值呈现出来，减少了土地资产的隐形流失，拓宽了政府财政收入渠道，从机制上摆脱了计划经济时期城镇公共设施，基础设施等只有投入没有产出的困境，形成“投入－产出－再投入”的良性循环。
其次，实行城镇国有土地经营，有利于增加政府土地收益。由于实行政府对城镇国有土地统一收购和垄断供应，有效杜绝了土地隐形市场和灰色交易，提高了以招标、拍卖方式出让土地的比例，防止国有土地资产流失；同时，政府还可以通过对城镇土地前期开发，把生地“养”熟，实现土地增值，使土地收益全部进入政府财政，达到了“以地聚财，以地生财”的目的。
再者，实行城镇国有土地经营，有利于盘活企业土地资产，服务城镇企业改革。政府经营城镇企业土地，既可采取招标、拍卖等方式提高企业土地的收益，加快盘活企业存量土地的进度，减少过去在企业自行招商的情况下，“暗箱操作”导致土地资产流失，又可以在一定范围内统筹调剂土地收益资金，缓解企业改制或解困的压力，加快国有企业改制、调整的步伐。
最后，实行城镇国有土地经营，有利于规范和培育城镇土地市场，增强政府对土地的计划供应和调控能力。由于土地经营权牢牢掌握在政府手中，政府可通过抓土地的“统一收购权”和“垄断供应权”加强对城镇土地供应的主动性、计划性和合法性，使经营性房地产开发用地的招标、拍卖出让落实到实处，最终实现政府垄断一级市场，放活二级市场的目的，逐步建立一个公平、公正、公开、规范、高效的城镇土地市场。
（二）城镇国有土地经营管理中的问题
我县在土地市场建设中取得了初步的成绩，但也存在一定的问题，土地有偿使用制度改革还需要进一步深化，土地资产管理制度建设有待进一步加强，土地市场秩序还存在混乱现象，建设用地供应总量缺乏有力控制，土地资产价值难以充分实现；国有土地资产通过市场配置的比例不高，土地出让透明度低；划拨土地、集体土地非法入市，隐形交易仍在一定范围内存在；随意减免地价、挤占国有土地收益的现象时有发生，国有土地收益流失尚未从根本上遏制，大量应由政府取得的土地收益流失到少数单位和个人手中，不仅损伤了政府的财力，还影响土地的保护与合理开发、利用，滋生了腐败现象。具体表现如下：
1、土地使用权招标拍卖进展慢，行政区域之间发展不平衡
土地作为基本的生产资料，与经济发展紧密相关。从目前情况来看，经济比较发达、土地市场培育比较好的地方，开展土地使用权招标拍卖工作就好，经济比较落后、发育不完善的地方则比较难以开展。一些地方土地市场比较疲软，由于有大量闲置土地充斥市场，造成招标、拍卖、挂牌工作难以开展。
2、传统的管理方式和思维方法还没有从根本上转变
有些地方不采取积极主动的态度，他们的观念还没有从行政审批用地中完全转变过来，舍不得放下手中的权力，有的还热衷于批条子、打招呼，“人情地”、“关系地”、“条子地”时有发生，还有打着改革的旗号和改善投资软环境的口号，不对当地土地市场做深入的调查摸底，不采取得力措施；同时，对招标拍卖工作还缺乏正确认识，习惯于老的做法，工作处于被动应付状态。
3、政府对土地市场垄断失灵，部分地方多渠道供应土地现象较严重
集体土地非法入市猖獗，严重地冲击了国有土地市场，导致土地市场畸形运转，发育不良。一些单位和个人凭借土地区位优势，大搞隐形交易和对手成交，使划拨土地大量入市，土地收益流向颠倒，巨额的土地收益本是政府对城镇建设大量投入所产生的增值，应为政府所有，却落入少数单位和个人手中，造成国有土地资产大量流失。
4、供地方式单一，有偿使用覆盖面窄
由于长期实行单一的供地方式，无偿使用土地的观念在人们头脑中根深蒂固，土地使用制度的改革，变“无偿使用”为“有偿使用”，多数人难以接受。近几年，虽然采取划拨与有偿使用两种供地方式，但仍是划拨的多，出让的少，协议出让的多，招标拍卖出让的少，土地资产的价值在土地市场中未显现出来。在一些地方，仍存在“用地不找市场而找各级领导”的现象，该有偿使用的找借口、托关系、找门子、打擦边球进行划拨供地，致使有偿使用难能全面推开。
（三）城镇国有土地经营管理的相应对策
城镇是本地区政治、经济文化中心。由于城镇特殊地位确定了城镇土地的价值。通过以上城镇国有土地使用权招标拍卖的现状及其问题的原因分析，提出土地经营管理的相应对策。
1、全方位推行土地有偿使用制度，确保城镇国有土地资产保值增值。一是规范城区原划拨用地的管理。对城镇规划区范围内的商业、金融、娱乐和经营性用地及其工业用地，通过行政划拨取得土地使用权的一律实行有偿使用，可以补办出让手续，一次性支付出让金，也可以采取租赁方式按年交付租金；可允许先办理入市手续，分期缴付或以房产抵押交纳出让金；对国有企业改制过程中，凡投资结构发生变化的，必须实行土地有偿有限期使用制度；对破产企业土地资产处置时，土地作为国有资产必须连同处置，土地归政府所有；对行政事业单位通过行政划拨获得的土地使用权，现已出售、出租、转让房产（包括联建）的必须依法办理入市手续，补交土地出让金或年地租。二是加强对出让土地管理，凡是改变用途、容积率的应按规定向政府交不同用途和容积率的土地差价。
2、认真清理整顿土地市场。清理整顿土地市场，是规范土地市场秩序的前提和基础，也是经营好城市土地的前提和基础。要通过清理整顿，切实扭转“实物地租”、无项目无计划供地、擅自扩大划拨协议供地范围、滥用经济适用房等名义扩大低价供地范围、随意减免地价等错误做法。这些做法严重妨碍了政府对土地一级市场的垄断，使得土地供给总量盲目扩大，加剧城镇土地粗放利用，造成政府巨额土地增值收益流失，政府经营城镇土地的良性机制难以形成，阻碍城镇土地可持续经营和城镇可持续发展。
3、严格实施土地收购储备制度，云集壮大土地经营资本。县政府要充分发挥地产储备交易中心的职能，通过行使土地的“统一收购权”和“统一批发权”，实行“政府主导型”的土地储备制度，实现对土地的垄断经营。要采取“买收并举，换养结合”的办法，多方式,多途径，最大限度的储备土地，从而让政府牢牢把握对城镇土地供应的主动权、统一收购权，堵住土地“多头”供应的源头，减少违法用地、非法转让、买卖等现象的发生。
4、严格城镇土地供应管理，实行一个“口子”入市。一是政府要采取统一规划、统一征用、统一开发、统一出让的办法，严格把好土地的入市“关口”，坚决按计划实行“饥饿式”供地。要坚决禁止任何单位以任何理由向居委会、村组征地；禁止对个人建房供地，提高土地容积率，激活城镇房地产市场，拉动相关产业发展；要实行政府“一支笔”审批规划和土地征用制度，坚决制止村、组乱搞小区开发；同时，对以招标、拍卖形式出让土地使用权或按规定推向市场的房地产开发的经营性用地，政府要一律通过地产储备交易中心“一家”向市场供应土地，决不允许企业私自进行土地招商。二是要增加城镇土地供应管理的透明度。对土地出让供应要实行公示制，避免暗箱操作，防止土地收益的流失。
5、大力推行土地使用权招标拍卖，搞好资产经营，在政府垄断土地一级市场的基础上，实行土地使用权招标拍卖。我县的土地使用制度改革起步较晚，土地有偿使用的比例不高，近几年通过加强土地市场建设和经营管理，政府出让土地纯收益明显增长。但目前仍存在的一个突出问题就是土地出让以协议方式为主，不利于盘活存量土地，不利于显化城镇土地资产，不利于发挥土地资源最佳效益。为此，必须加快土地出让从协议为主向以招标拍卖为主的转变，这也是经营城市的必然选择。对我县来说，加快开展土地使用权招标拍卖，有利于房地产开发企业之间的公平竞争；建立有序的土地市场秩序，有利于招商引资，扩大我县建设投入，有利于提高土地利用率和利用效益，优化用地结构；有利于盘活存量土地，拓展建设资金来源。
6、认真制定城镇土地经营政策，规范土地经营市场行为。去年，国务院和湖北省人民政府下发了《关于加强土地资产管理规范土地市场的通知》，它的实施，对于进一步加强国有土地资产管理，规范土地市场，防止国有土地资产流失，具有十分重要的意义和作用。同时，也为政府实行城镇土地经营提供了比较强有力的政策依据。
7、健全完善城镇土地交易市场的运行机制。一是要健全地产交易的组织机构，建立一个以政府领导为核心，以计划局、经贸局、建设局、金融和房产等有关部门共同参与的组织协调机构，从而减少城镇土地经营的运作环节，提高城镇土地交易的运作效率和效益。二是建立一个有形的城镇土地交易市场，规范土地交易行为。政府应按照公开、公正、公平的原则，建好与市场经济发展相适应的土地交易市场。对土地使用权的流转必须通过土地交易市场进行交易，尽量减少土地协议出让这一与市场经济发展要求相矛盾的土地交易现象发生。对特殊情况需要协议出让的，政府应责成国土资源行政主管部门提出初步意见，报政府研究决定，最后由分管县长“一支笔”审批。对单位、个人无视土地管理的有关规定，私自进行土地出让、转让或进行“灰色”交易的，发现一起，要严肃处理一起，以净化土地交易市场环境。
二、城镇国有土地使用权有偿使用全程管理的办事程序
（一）划拨土地使用权补办出让手续的工作程序：
1、划拨土地使用权：
是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得土地使用权。
2、出让土地使用权：
是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。出让签订出让合同。
出让的形式：协议、招标、拍卖、挂牌。
出让的范围：中国境内外的公司、企业、其它组织和个人，除法律另有规定外，均可依照55号令的规定取得土地使用权。
出让的年限：40－70年。
3、土地使用权转让：
是指土地使用者将土地使用权再转移的行为。包括出售交换、赠与，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发利用土地的土地使用权不得转让，土地使用权转让应签订转让合同。
4、国有土地使用权出让的特点：
（1）、由单一的土地分配方式变为多种分配方式；
（2）、由长期无偿使用土地变为有偿有期限使用；
（3）、由不合理转让变为可以自由流动；
（4）、由土地行政批文变为经济合同制。
5、出让土地使用权与划拨土地使用权的原则：
（1）、行政主体身份不同
行政划拨土地是以国家行政机关身份出现的；
而出让土地使用权国家是以土地所有者的身份出现的。
（2）、所处的法律地位不同
行政划拨土地凭借的是行政权力；
而出让土地使用权是按平等、自愿、有偿的原则。
（3）、形成法律关系不同
行政划拨土地所产生的是土地管理部门与用地者之间的关系；
而出让土地使用权是民事行为所形成的关系，必须是民事关系，国土资源管理部门出让国有土地使用权既是民事行为，又是行政行为。
6、补办出让手续工作程序：
（1）、申请；（向县级以上国土资源管理部门提出书面申请）
（2）、报送权源证明材料：
国有土地使用权证或县级以上国土资源管理部门下发的土地使用权属证明及法院裁决书和房屋转让协议；
（3）、现场勘查；
（4）、地价评估；
（5）、呈报审批；（报由具有审批权限的政府审批）
（6）、登记发证；
（7）、备案建档。
（二）国有土地使用权出租工作程序：
1、出租：
是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上附着物其他附着物租赁给承租人，向出租人支付租金的行为。
土地使用权出租应当签订出租合同。
2、工作程序：
（1）、申请；（面积、四至、土地用途、土地使用者签章）
（2）、报送权源证明材料；
提供复印件、目的是权源合法，面积准确无异议。
（3）、现场勘查；
（4）、签订出租合同；（位置、四至、面积、租赁期限、租金标准、缴纳租金方式及违约责任）
（5）、呈报审批；
（6）、征收出租出让金；
（7）、建立台帐。
（三）、城镇国有土地使用权租赁工作程序：
1、土地使用权租赁：
是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内租与土地使用者，并由土地使用者按年度向国家支付土地使用权租金的行为。
2、工作程序：
（1）、申请；
（2）、提供国有土地使用权证；
（3）、签订租赁合同（位置、面积、期限、标准、缴纳租赁金方式及违约责任）
（4）、呈报审批；
（5）、征收租赁金；
（6）、备案建档。
三、招标拍卖挂牌运行机制的制约因素及对策
建立招标拍卖挂牌机制，是建立和完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用的客观要求，也是营造稳定、公平、安全的市场环境，增强城镇综合竞争力的必然选择。
（一）、建立招标拍卖挂牌机制的意义
1、建立招标拍卖挂牌机制，是建立社会主义市场经济体制的客观要求
建立和完善社会主义市场经济体制，就是要在政府宏观调控的前提下，充分运用市场机制优化土地资源配置，提高建设用地集约利用水平，综合实现土地经济、社会和环境效益。建立招标拍卖挂牌机制，其实质就是以公开、公平、公正为原则，在市场信息对等的前提下，通过综合运用价值规律、供求规律和竞争规律实现土地资源在不同用地者或不同部门之间的合理配置，从而推动社会经济持续健康发展。
2、建立招标拍卖挂牌机制，是深化土地使用制度改革的必然结果
竞争是提高市场机制配置资源效率的最有效的途径，只有通过有效的竞争才能避免资源浪费，得到有效使用。我国自实行国有土地有偿使用制度以来，土地出让大多采取协议方式，并在增加政府收入、加快城镇建设等方面发挥了积极的作用。但是，协议出让由于没有公开供地信息，缺少与更多的用地需求者之间的信息交流，使市场竞争规律不能发挥作用，因此不能充分显化土地的资产价值，也不能有效克服私下交易、低价交易等问题。建立和推行土地使用权招标拍卖挂牌机制，则可以通过公平竞争，使国有土地资产得到最大变现，进而保证其得到有效利用。
3、建立招标拍卖挂牌机制，是经营城镇、经营土地的必然选择
土地是最重要、最具有活力、政府又可直接经营的资产，因此经营城镇首先必须经营好城镇土地。经营城镇土地，就是政府用市场的眼光看待城镇土地资产，通过运用市场机制和市场规律，最大限度地优化配置土地资源、资产，实现土地经济、社会和环境综合效益。由此看来，政府经营城镇土地，靠的是市场机制。建立招标拍卖挂牌机制，就是为了通过引入市场竞争机制促进房地产开发企业之间的公平竞争，加快房地产开发企业的优胜劣汰和升级，提高房地产开发企业入市门槛，促使其精打细算，创造更多精品，从而提升城镇品牌，吸引更多的外来投资，实现城镇经营效益的最大化。
（二）招标拍卖挂牌国有土地使用权的程序
1、招标拍卖挂牌公告内容
（1）、出让人的名称和地址；
（2）、出让宗地的位置、现状、面积、使用年限、用途、规划设计要求；
（3）、投标人、竞买人的资格要求用申请取得报标、竞买资格的办法；
（4）、索取招标拍卖挂牌出让文件的时间、地点及方式；
（5）、招标拍卖挂牌时间地点、投标挂牌期限、投标和竟价方式等；
（6）、确定中标人、竟得人的标准和方法；
（7）、投标、竟买保证金及其他需公告事项。
2、投标、开标程序
（1）、投标人在投标截止时间前将标书投入标箱，并不得撤回；投标人依照招标公告规定邮寄标书的出让人须在投标截止时间前收到方为有效；投标人对标书承担责任。
（2）、出让人依招标公告规定的时间地点开标，由投标人检查标箱密封情况，并当众开箱，宣布投标人及投标主要内容。
（3）、由出让人代表、有关专家组成的五人以上单数评审小组，可以要求招标人对投标主作出必要的澄清和说明，再按招标文件确定的标准和方法进行评审。
（4）、根据评审结果确定中标人。
3、拍卖会进行程序
（1）、主持人点算竟买人；
（2）、主持人介绍拍卖宗地的位置、面积、用途、使用年限、规划要求和其他事项；
（3）、主持人宣布起叫价、增价规则和幅度；
（4）、主持人报出起叫价；
（5）、竟买人举牌应价或报价；
（6）、主持人确认该应价后继续竟价；
（7）、主持人连续三次宣布同一应价而无人应价时，主持人落槌表示成交；
（8）、主持人宣布最高应价的竟得人。
4、土地收购储备办法
（1）、县人民政府成立土地储备管理委员会，由计划局、经贸局、国土资源局、建设局、物价局、金融等部门组成。其主要职责是研究制定土地储备及供给办法协调关系，落实储备资金。
（2）、对符合储备条件的土地，县国土资源局针对具体情况采取收回储备、收购储备、补偿储备、征用储备、委托代管储备等形式进行储备。
（3）、符合储备条件而拒不进入土地储备库的，土地使用权及地上建筑物和其他附着物不得转让、出租、抵押，有关部门不得办理相关审批手续。
5、挂牌出让程序
（1）、发布挂牌出让公告。
（2）、出让人在挂牌起始日将宗地的基本情况、规划要求、起始价、增价规则及幅度等内容在县土地交易市场挂牌，期限为10个工作日，并将出让底价在公证处的公证下封存投入报价箱。
（3）、竞买人持有关证件向县地产储备交易中心提出竞买申请，在取得竞买资格后填写报价单报价。
（4）、县地产储备交易中心确认报价有效后，更新显示挂牌价格并接受新的报价。
（5）、在挂牌截止时间，由挂牌成交确认小组根据价高者得的原则确定竟得人。
（6）、为竟得人办理出让手续。
6、确定底价程序
（1）、底价确定人员由县国土资源局局长、各分管业务工作的副局长和地产储备交易中心主任组成；
（2）、底价按政府产业政策土地评估结果、前期开发成本等因素综合确定。
（3）、底价由县地产储备交易中心主任根据底价确定并向底价确定小组提出初步意见，再由底价确定小组进行集体研究决策。
（4）、底价在挂牌起始日三天前由底价确定小组在公证员的监督下封存，在招标拍卖时和挂牌截止日在公证人员的监督下开启。
（三）建立和推行招标拍卖挂牌机制的制约因素
招标拍卖挂牌机制体现了公开、公平、公正的市场经济原则，是市场经济条件下土地交易的有效方式，但其健康发展要受土地供求关系等多种因素的制约。
1、制约因子之一－－土地供应权分散
由于过去长期实行土地无偿、无期限划拨土地使用制度，大量城镇存量土地的产权不明，管理制度不完善，政府一直未能真正实现土地一级市场的垄断供应，出现了一个巨大的灰色土地市场，许多单位和企业绕开政府私自进行土地出租和转让。这种多渠道、多头供地行为既造成了国有资产的流失，以导致市场价格信号失真，使炒卖地皮的现象时有发生，扰乱了房地产市场秩序，给城镇规划和城镇管理造成了很大困难，还将影响公平、公正的市场竞争，阻碍土地使用权招标、拍卖、挂牌的健康发展。
2、制约因子之二－－土地供应总量过多
严格控制建设用地供应总量，维持良好的市场供求关系，是推行土地使用权招标、拍卖、挂牌的基本前提。供求规律是市场经济的基本规律，当供过于求，地价水平下跌，用地需求者会大量囤积土地，或因预期收益无法估算而不会参与土地使用权竞买，因此难以形成竞争的局面。
3、制约因子之三－－协议出让比重大，不规范
协议出让方式虽然在积累城镇建设资金、促进城镇建设等方面发挥了积极作用，但它同时也存在一些弊端。招标拍卖挂牌机制由于同时运用了价值规律和竞争规律，虽然有助于实现土地资源的优化配置，但在一定程度上提高了用地者获取土地的门槛，提高了其开发成本。因此，从用地需求者的角度看，宁可取“协议”而舍“招标、拍卖、挂牌”，以降低开发成本，争取更大的利润空间。由此可见，对协议出让若不加以限制和规范。势必会影响土地使用权招标、拍卖、挂牌。
（四）、完善土地招标拍卖挂牌机制的建议
1、建立和完善土地储备机制，强化政府对土地一级市场的垄断经营
建立和完善土地储备机制，可以通过收购、收回、征用等方式把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起来，堵住土地多头供应的源头，从真正意义上实现政府对土地供应的集中统一管理，实现对土地一级市场的垄断经营，为实行招标拍卖挂牌奠定基础。
2、加强土地供应计划管理，严格控制建设用地供应总量
控制建设用地供应总量，使市场处于一种“饥饿”状态，可以使房地产价格保持稳中有升的态势，增强开发企业的开发信心，激发投资商的投资热情。控制建设用地供应总量的有效手段就对土地供应实行计划管理。与此同时，应继续加强对经济适用房开发规模的控制，加强建设；销售的管理，防止其对商品住房市场形成冲击。
3、必须制定切实可行的政策措施相配套
调整计划经济条件下形成的房地产开发建设用地审批程序，实行“市场先导”，即由市场来决定土地开发单位，由市场来决定土地出让价格，开发单位通过土地有形市场获得土地使用权后，向有关部门办理计划、规划、建设、用地等手续。此外，要明确土地招标拍卖挂牌的范围。其中，除工业等生产性项目用地可以协议出让外，对经营性用地项目要大力以招标、拍卖挂牌方式为主进行出让，对房地产开发用地一律实行公开招标或拍卖出让。对旧城成片改造、城镇重大招商引资项目等特殊情况确需以协议方式出让的，在地价评估的基础上，由县国土资源行政主管部门提出初步意见，报县政府审批，并将协议结果公开。
4、妥善处理历史遗留问题，创造有效需求
如何妥善处理历史遗留问题，是政府在实行土地统一招标拍卖挂牌政策前必须认真考虑的一个重要问题。妥善处理历史遗留问题必须坚持“尊重历史，面对现实”的原则，在清查的基础上分不同情况进行处理。这样既可以保持政策的连续性，避免房地产业产生大的波动，又可清理企业手中圈而不发的土地，创造有效需求，给各开发企业创造一个相对公平的竞争环境。
5、进一步完善和规范土地使用权出让方式
一是严格限制和规范协议出让土地。协议出让由于规范市场竞争可以降低投资成本，因而在一些重大的引资项目中依旧可以发挥着重要的作用。因此可以考虑对城镇重大引资、投资项目确需以协议方式供应土地的，必须在地价评估的基础上，经集体研究批准，并将协议结果公开。这样既可以扬长避短，发挥协议出让的作用，又可以减少其对招标、拍卖、挂牌的冲击。
二是进一步探讨和完善挂牌方式。挂牌作为一种新的土地使用权出让方式，与招标、拍卖既有联系，又有区别。清楚、合理地界定挂牌的内涵，是充分发挥其作用的关键。
无论是倾向于拍卖，还是倾向于招标，我认为相对招标、拍卖而言，挂牌应该具有自身的特点与优势：一是可以提高供地速度，缩短土地收购储备周期；二是能够解决只有一个意向用地者时运用市场机制配置土地资源的难题；三是可以有效减少人为因素影响，避免投资者的不理智行为，更加客观地反映地价水平；四是可以有效降低组织成本。
城镇国有土地使用权依法推行有偿使用，必须遵循“依法管理、要符合法定程序，依照标准征收、要体现土地收益”的原则，认真扎实的开展国土有偿使用的管理工作。一是要学习掌握国有土地使用权管理方面的法律法规和各项规章；二是精心组织认真搞好城镇国有土地使用权隐形交易的清理；三是对清理的隐形交易要分类督办，强化措施，严格管理；四是在督办的过程中在工作形式上可灵活多样，既要尊重历史，又要照顾现实，力争能使此项工作正常开展；五是对顶风上，拒不办理手续的所谓“钉子户”，可按照法定程序立案查处。只有这样，才能达到法律法规贯彻落实到位，依法行政的法定程序到位，依法查处违法案件到位，确保土地收益金征收到位，以利于健康、规范、有序的地产市场建设，促进我县经济持续、快速发展。
第八讲
土 地 管 理 监 督 检 查
主讲：吴玉法
新《土管法》每第六章“监督检查”是这次修改新增加的一章。这一章是在九届全国人大常委会第一次会议对土地管理法修订草案进行第一次审议之后，根据全民讨论以及社会各界提出意见增加的。在土地管理法修改的过程中，加大土地执法力度作为一项非常重要的原则，并得到了社会各界的广泛认可。也是这次修改土地管理法取得的主要成效之一。
一、为什么要在新土管法增设“监督检查”一章，主要基于哪些方面：
新法增设“监督检查”，主要从以下四个方面来考虑的。
一是充分体现中央〔1997〕11号文件提出的“强化土地管理的执法监督检查”的原则。中央11号文件是这次修改新法的主要依椐。针对近年来，我国土地管理在执法中的突出问题，中央11号文件对强化土地管理中的执法监察工作提出了明确要求，中央11号文件指出：“要在总结一些地方进行土地执法监督检查试点经验的基础上，建立和完善土地执法监察制度，强化土地管理的执法监督工作，”修改新法时，就是把中央11号文件有关强化土地管理中的监督检查的内容纳入法律化。
二是考虑为了弥补旧法在监察方面的严重缺陷，对监察执法上升法律具体化。法律设的监督检查条款，对于保证法律的具体实施具有十分重要意义。
三是充分总结和吸收地方土地管理监督检查立法的成功经验。
四是保证土地用途管理的实施。新法确定了以用途管制为核心的新型的土地管理制度，而土地用途管制制度客观上需要强有力的土地执法作保证。只有建立完善的土地管理监督检查制度才能保证单位和个人按照土地利用总体规划确定的用途审批土地，说透了也就是更好的用法律手段服务于当地的经济建设以及社会需求合理化。
二、新法“监督检查”一章，对土地监察工作明确规定了三方面的严格规定，这三方面规定是哪些。
一是明确了土地管理监督检查的主体和对象。
新法在在立法时解决了长期以来土地监察职权不明的问题，明确了土地监督检查的主体和对象。根椐新法第六十六条的规定：土地监察的主体是县级以上人民政府土地行政主管部门。具体来说包括国土资源部、省、自治区、直辖市土地行政管理部门，也是监察被监察的对象。在这里特别要提示的是，各级人民政府及有监督检查的职权，因为他不具备监督检查的主体资格。在乡人民政府所设的土地管理所，他是县土地管理局的派出机构，作为派出机构更不具备监督检查的主体。
土地监察的对象是违反土地管理法律、法规的行为。今天所讲的违反土地管理法律、法规的行为，具体的讲有四种对象：一种对象是单位(国家、集体、私营、合资、联合、股分制)；二种对象是个人(干部、工人、农民)；三种对象是地方人民政府(辖区职权范围、县政府、县级以下的各镇 人民政府)；四种对象是土地管理部门自身的违法行为。因此，土地监察的对象， 包括单位和个人，也包括地方人民政府和土地部门自身的违法行为，这是新法赋予土地监察的重要职责职权特征之一。
二是明确了县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时享有的权力和可以采取的措施。
针对土地监察手段不硬的问题，新法明确了土地行政主管部门履行监督检查职责时所享有的权力和可以采取的措施。根据新法的有关规定，这些权力和措施主要包括有：
1、查阅和复制权。
所谓查阅和复制权，是指土地行政主管部门在履行监督检查职责时，有权要求被检查的单位和个人提供与违法行为有关的文件和资料，并有权进行查阅或者予以复制。
这是保证土地监察调取书证所必需的。土地监察在调查土地违法案件时，往往需要单位或个人提供与土地权利有关的文件和资料。比如在调查政府违法批地的案件时，需要有关部门提供批准文件，在调查违法占地案件时，需要当事人提供土地使用证等。调 取书证是认定当事 人是否违法的重要保证。为此，新法赋予土地监察对有关文件和资料进行查阅或者予以复制的权力，主要是为了保证土地行政执法在监督检查过程中能够收集到书证。县级以上土地监督检查依法行政时，被检查单位和个人必须物实的提供不得拒绝、转移、销毁有关文件和资料，更不准提供虚假的文件和资料。县级以上土地监察在执法时的调 取有关土地权利的文件和资料时，应当以原始凭证为据，调取原始证据有困难的，可以复制，但复制件应当注明“经确认与原件无误”的字样，并由出具该文件和资料的单位和个人签名或盖章。
2、要求有关单位或者个人作出说明的权力。
所谓要求有关单位或者个人作出说明的权力，是指土地行政主要部门监察在行使职权时，有权要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明，有关单位或者个人必须如实作出说明。这是调 取证言所必需的。这项措施具有行政命令的性质，具有法定的约束力。
在执法实施实践中，执法者面临的困难可以说一言难尽，执法难有许多原因，特别是在调查政府违法批地的案件时。经常涉及到政府工作人员，更有甚者涉及到领导干部。这些人员对土地行政执法调查采取一种拒绝或者有意拖延的态度，严重影响了土地违法案件的查办。因此，新法赋予土地行政执法要求被检查的单位和个人就有关土地权利的问题作出说明的权力，在出现上述影响案件查办的情况时，土地监察可以要求被检查的单位或者个人有义务按照土地监察的要求就有关土地权利的问题如实进行说明。
3、现场勘测权。
所谓现场勘测权，是指土地监察有权进入检查单位或者个人非法占用的土地现场，并有权进行现场勘测。
这是土地监察调取物证所必需的。对单位和个人进行现场勘测，是认定当事人是否违法的一个重要手段。土地监察在对单位和个人的非法用地现场进行勘测时，必须依照法定程序进行，比如说应当通知有关人员到场，绘制现状图，做为现场勘测笔录，记载勘测时间、地点、参加人、勘测人、气象、方位。正因为勘测结果是认定当事人是否违法的重要证据。
4、制止权。
所谓制止权，是指监察检查在执法时发现土地违法行为的，有权予以制止，责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地法律、法规的行为。
制定制止权是防止土地违法行为蔓延。消除违法后果的一项非常重要的措施。土地监察在履行职责时，及时责令当事人停止违法行为，既可以及时消除违法后果，又可以避免违法当事人遭受更大的经济损失。根据新法规定，单位和个人非法占用土地的，往往要承担拆除或者没收的行政处罚，而无论是拆除或者没收，都会给当事人带来巨大的经济损失。所以，新法要求制止权是减轻危害后果，更有效的减轻当事人的经济损失。
土地监察在行使制止权力时，当事人拒绝和阻碍的。以妨碍公务论处；情节严重的，构成妨碍公务罪。
5、行政处分建议权。
所谓行政处分建议权是指土地监察在工作中发现国家工作人员的违法行为，依法应当给予行政处分的，对于自已有权处理的，应当依法给予行政处分；对于自已无权处理的、应当向有关的行政监察机关提出行政处分建议书，有关行政监察机关必须依法予以处理。也就是说，对于土地监察提出的行政处分建议书、有关行政监察机关有依法处理的义务，不应该有小团体主义而对此置若罔闻视而不管或者一拖了事。新法对此作了规定，对反映政府工作人员违法处理的力度是具有十分重要的意义。
6、直接行政处分权。
所谓直接行政处分权，是指新法第七十二条的规定，对于应当给予行政处罚而有关的土地行政主管部门不给予行政处罚的，对于有关的土地行政主管部门的负责人，上级土地行政主管部门有权直接给予行政处分。也就是说，经过法律的特别授权，土地行政监察享有直接的行政处分权。
土地行政监察在行使直接行政处分权时，对于警告、记过、记大过的行政处分决定，上级土地监察可以直接作出；对于降级撤职，开除之类的行政处分决定，上级土地监察应当按照国家有关人事管理权 限和处理程序的规定，向有关部门提出行政处分建议，有关部门必须依法予以处理。
7、土地犯罪的案件的移送权。
由于新《刑法》增设了三条土地犯罪的规定，因此，新法第七十一条对土地犯罪的移送作了规定，这一规定对于土地监察来说既是权力也同样是义务。
按照《刑事诉论法》的有关规定。《刑法》第二百二十八条规定的非法转让倒卖土地使用权罪和第三百四十二条规定的非法占用耕地罪，属于公安机关侦查的案件，土地行政主管监察部门应当将案件移送公安机处理；《刑法》第四百一十条规定的非法征用，占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪，属于检察机关自行侦破的案件。土地监察应当将这两类案件移送检察机关处理。
8、排除妨碍权。
所谓排除妨碍权，是指在行使监督检查过程中有权要求被监督检查的单位或者个人支持和配合，并提供工作方便不得拒绝与阻碍监察人员依法执行职务。这主要是 针对执法人员在土地执法中的人身安全得不到必要的保证，经常遭被调查人员的围攻与打骂，为了保证土地执法的顺利进行而规定的执法保证条款。
三、规定土地监察人员的义务。
根据新法第六十八条的规定，土地监督检查人员履行职责时，需要进入现场进行勘测，要求有关单位 ，个人提供文件资料和作出说明，作为监察人员应当在履行职务时出示土地监察证，有出示证件义务。法律之所以要求土地监察人员在履行职责时要求向当事人出示证件，是因为当事人有享有辨认执法人员身份的权利，即当事人有权确认对自己进行监察检查的人员是否具备法定资格。因此，在监察过程中，土地监察人员应主动出示自己证件。如果监察人员不出示证件，当事人有权拒绝接受督检检查，土地监察工作人员在履行监督检查职责是，必经严格依法定程序 办案，绝不能利用职权滥施处罚。
第九讲
新土地法法律责任
新土地法第七章“法律责任”一章在总结1986年的土地管理法在实施十年来主要经验和问题的基础上，进行了比较全面的修订和完善，加大了对土地违法行为的处罚力度。
一、修改新法原则。
对于“法律责任”这一章的修改， 经过反复研究确立了以下几个原则：
一是要保证氖的禁止性条款在法律责任中都有相应的处罚条款。这一点，1986年的土地法有明显的缺陷，许多禁止性条款法律责任中都找不到处罚条款，比如说原来的土地法规定，依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。但是对不办理土地变更登记的，法律责任中却找不到处罚条款。这次修改就要彻底解决这一问题。
二是要充分体现规划管制的内容，区分实质性违法和程序性违法。1986年的土地法没有区分实质性违法和程序性违法，土地监察查处土地违法主要是审查当事人程序是否合法。这次修改的新法，就要改变过去执法监督只注重审查手续和程序的做法。区分实质性违法和程序性违法，对于违反土地利用总体规划占用土地建设的，属于实质性违法，要对违法建筑进行拆除，对于不违反土地利用总体规划只是没有履行审批手续的，属于程序性违法，要对违法建筑进行没收。
三是要与《刑法》的有关规定相衔接，加大对土地违法行为的刑事处罚力度。由于《刑法》增加了三条土地犯罪的规定，而土地犯罪又是以违反土地管理法律、法规为前提条件的，因此，这次修改时，就要进一步明确哪些土地违法行为情节严重时会构成犯罪，要承担刑事责任。
二、新法的法律责任的主要变化。
根据以上几个原则，修改后的“土地法”与旧的“土地法”相比，有哪些方面变化，下面象我们与大家共讨修改后的土地法法律责任变化：
一是赋予国务院土资源部监察局，他对土地违法行为就有行政处罚权力。而旧法规定行政处罚由县级以上地方人民政府土地管理部门作出。按照这一规定，国务院的国土资资源部没有行政处罚权力，这对于大案要案的查办非常不利。这次修改取消了由县级以上地方管理部门作出处罚的规定，明确本法规定的行政处罚由县级以上人民政府土地行政主管部门作出。根据这一规定，国土资源部监察局享有对土地违法行为进行行政处罚的权力，简而言知，他就是实施土地行政处罚的主体。
二是与《刑法》的有关规定相衔接，明确了土地违法行为构成犯罪的种类。旧的土地法只有两条追究刑事责任的规定，一条是在违法批地时收受贿略的，要依法 追究刑事责任；第二条是在变更土地所有权使用权和解决土地所有权使用权争议的过程中行贿受贿的有敲诈勒索构成犯罪的要依法 追究刑事责任。修改后的土地法将要追究刑事责任的规定增加到六条，规定非法转让土地(新法第七十三条)，非法占用土地(新法第七十六条)，非法审批土地(新法第七十八条)破坏耕地(新法第七十四条)，非法侵占，挪用征地补偿费(新法第七十九条)以及土地主管部门工作人员徇私舞弊（新法第八十四条)等违法行为，情节严重的都要依法追究刑事责任。这一规定，加大了对土地违法行为追究刑事责任的范围和力度，使追究刑事责任的范围，涵盖了用地、管地、流转土地的三大领域，使土地管理在依法方面全面的受到保护。
三是针对前面的禁止性条款，增加了五条行政处罚的规定。主要包括：①针对新法第三十六条关于禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地建房、挖沙、采石、采矿、取土的规定，新法第七十四条对占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土的违法行为规定严格的法律责任；②针对新法第四十二条关于土地复垦的规定，对拒不履行土地复垦义务的违法行为规定了法律责任；③针对新法第六十三条关于集体土地不得出让、转让、出租的规定，对擅自将集体土地使用权出让、转让、出租用于非农业建设的违法行为规定了法律责任；④针对新法第十二条关于土地变更登记的违法行为规定了严格的法律责任；⑤为实施土地用途管制的需要，对不按照批准的用途使用国有土地的违法行为规定了法律责任。同旧的土地法相比，新的土地法对土地违法行为追究行政法律责任的力度和范围有了很大的扩充。
四是按照用途管制的要求，体现了规划管制的内容，对拆除和没收这两种常用的行政处罚方式，规定了适用的条件。旧的土地法对当事人在非法占用或者非法转让的土地上建造的违法建筑规定了两种处罚方式，一种是拆除；一种是没收，但是对于哪种情况适用拆除，哪种情况适用没收没有明确规定，给土地执法带来了一定的困难。这次修改，按照用途管制的要求，明确了适用条件，根据新法第七十三条和第七十六条的规定，对于当事人在非法占用的土地上建筑的违法建筑，符合土地利用总体规划的，适用没收；不符合土地利用总体规划的适用拆除。这样规定，有利于区分程序性违法和实质性违法，以体现对不同的违法行为予以不同的处罚。
五是对政府违法批地增加了有关行政赔偿的规定。按照旧的土地法的规定，对于由于政府非法批准而占用的土地，要按照非法占用的土地来处理，占用土地的单位和个人要承担拆除、没收、罚款的行政处罚，这势必会给当事人造成一定的损失。而这一损失，是由政府非法批准而直接导致的，按照《国家赔偿法》的规定，政府应承担赔偿责任。为此，这次修改《土地法》，增加了有关行政赔偿的规定，非法批准征用，使用土地，对当事人造成损失的有关的人民政府应当承担行政赔偿的责任。同时还规定，当事人对于政府非法批准使用的土地，首先应当退还，如果当事人退还以后，不按照非法占用土地处理，拒不退还的按照非法占用土地论处。
六是对农村居民非法占用土地建住宅的行为，取消了没收的行政处罚，也就是说，按照新法的规定，对于农村居民非法占用土地建造的住宅，只能拆除，不能没收，也不能罚款。
七是明确了超过省，自治区，直辖市规定的标准，多占的土地要以非法占用土地论处。旧法对此没有明确规定，对于农村居民超过省，自治区，直辖市规定的标准多占土地的违法行为，土地行政部门没有行政处罚的依据，为此，新法明确要按照违法占用土地论处。
八是增加了对土地行政部门的工作人员违法行为的处罚条款，明确了土地行政主管部门的处罚条款，明确了土地行政主管部门的工作人员玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊，要追究刑事责任，情节显著轻微的要给予行政处分。
九是取消了土地行政主管部门对土地侵权案件的处理规定，旧法第五十三条有，在修改的过程中，国务院及全国人大法工委认为，土地侵权案件从法律性质看，属于等的主体的民事案件、当事人应当直接向人民法院起诉，土地行政部门没有必要先给予行政处理。
十是明确拆除费用由违法者承担，旧的土地法对拆除费用的承担没有明确规定，土地部门在申请人民法院对违法建筑进行拆除时，往往要承担昂贵的拆除费用。为此，这次修改时，对拆除费用的承担作了明确的规定，按照这一规定人民法院对违法建筑进行拆除的费用，将由违法者承担。
三、行政处罚的土地违法行为。
(一)处罚的种类
按照新法规定，违反土地法律法规应承担的法律责任的种类主要有两种
一是行政法律责任，包括行政处罚和行政处分。另一种是刑事责任。上述对当事人，或者说被管理的相对人的行政，刑事的责任，只限县以上的土地部门，而乡镇根本没有权力去查处，对于各镇管辖的区域出现的案件，乡、镇可以向县局举报。
(二)土地违法行为的种类
根据新法的有关规定，违反新法的违法行为有十一种。
1、买卖或者以其他形式非法转让土地的违法行为。
什么叫买卖或者以其他形式非法转让土地，新法解释为：是指违反土地管理法规规定，将土地权利完全或者部份的转移给他人的行为。
由于我国实行的土地公有制，单位和个人另享有对国有土地的使用权，并且法律禁止集体土地使用权自由转让，因此，只要实际上发生了一方违法地将土地权利完全转移给另一方，另一方支付价款了，则可以认定为买卖。除此形式之外的不符合法律规定的条件将土地权利转移的行为，即为“以其他形式非法转让土地”。
2、破坏耕地行为。
破坏耕地形式有四种形式：一是占用耕地建窑，建坟；二是未经批准，在耕地上建房、挖沙、采石、采矿，取土、使土地植被遭到破坏，三是因土地开发造成沙化，四是临时占用耕地建予制厂不可能复耕的
3、非法占用土地的违法行为。
非法占用土地的违法行为有三种表现形式：一是未经批准，擅自占用土地的行为；二是采取各种欺骗手段，骗取批准而非法占用土地的行为；三是超过批准的数量 ，多占土地的行为。
4、农村居民非法占用土地建住宅的违法行为。
为了规范农村的宅基地建设，防止农民建房遍地开花，乱占耕地，新法对农村民建住宅规定了严格的限制条件，包括一户一宅制度(即农村居民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积必须符合省、自治区、直辖市规定的规划，尽量使用原有的宅基地和村内的空闲地，用地必须经乡(镇)人民政府审核，然后报请县人民政府批准，占用农用地必须办理农用地转用审批，出租出卖住房后不再批准宅基地等。
农村居民非法占用土地建住宅，有以下几种表现形式；一是农村居民未经批准非法建住宅； 二是农村居民采取欺骗手段骗取批准非法占用土地建住宅；三是农村居民建住宅的面积超过了省，自治区，直辖市规定的标准。认定农村居民非法占用土地建 住宅，还应当包括兴建与所建住房的居住生活有关的其他建筑物和设施，包括厕所、牛栏、厨房等。
构成农村居民非法占用土地的违法行为，其主体必须是没有城镇户口的农村农业人员。城镇居民非法占用土地建住宅的。适用新法第七十六条规定，处罚。
5、非法批准土地的违法行为。
批准征用、使用土地，是一种行政行为。行政行为是行政机关对于特定人和特定事件所为的，能直接发生法律效力的具体行为。但行政行为必须具备一定的要件才能有效成立。这些要件包括以下几个：一是行为机关合法。也就是说行使审批权的主体必须是依法有批准权的，并且是依法产生的行政机关；二是在行为机关的职权范围内。也就是说行政机关在自己的职权范围内作出的行为才是有效的，越权则归于无效；三是行为内容合法，适当，明确；四是符合法定程序和形式。
根据新法的有关规定，非法批地行为有以下几种表现形式；一是没有批准权的单位非法批准。例如县级人民政府批准农用转用，就是非法批准造成非法的原因是主体不合法；二是原有批准权但超越了批准权限而非法批准。例如省级人民政府批准占用基本农田就是非法批准；三是违反土地利用总体规划而非法批准，也就是说由于批准内容违法而导致的非法批准；四是违反法律规定的程序而非法批准，也就是由于批准程序违法而导致的非法批准。
6、非法侵占，挪用征地费的违法行为。
妥善安置为被征用土地的农民的生产和生活，对保持社会安定具有重要意义。征用土地的各种补偿费的使用，必须符合广大农民群众的长久利益和共同发展。因此，新法对征用土地的各种补偿费用的缴纳作了规定。根据新法这一规定，被征用土地单位的征地补偿费，安置补助费，地上附着物和青苗的补偿费。除征用土地属于个人的附着物和青苗的补偿费付给个人以外，其他费用均由被征地的单位用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余的劳动力的就业和不能就业人员的生活补助。不得移作他用，任何单位和个人也不得占用。
非法侵占征地费，是单位和个人将属于农民集体所有的土地补偿费，安置补助费以及农民个人所有的地上附着物和青苗补偿费据为已有的行为；
非法挪用征地费，是单位或个人将被征用土地的土地补偿费。安置补助费，地上附着物和青苗补偿费挪作他用，谋取利益的行为。
7、拒不交出土地的违法行为。
拒不交出土地的违法行为，包括两种情况，一是依法收回国有土地使用权。当事人拒不交出土地的。依照新法的有关规定，有下列情形之一的，有关人民政府土地行政主要部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：适应这种情况的有五种情况①为公共利益需要使用土地的；②为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；③土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者来申请续期或者原申请续期未获批准的；④因单位撤销，迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；⑤公路、铁路、机场、矿场等经核准报批的。依照这五种情况依法收回国有土地的使用权，当事人拒不交出土地的即构成拒不交还土地的违法行为。
另一种情况是临时 使用土地期满，当事人拒不交还土地的。依照新法的规定，建坟项目施工，需要材料堆场，运输道路和其他临时设施，架设地上线路，铺设地下管线、建设其他地下工程，进行地质勘查碍，可以临时使用土地。期限一般不得超过两年。使用期限届满，建设单位应当恢复土地的生产条件、及时归还。临时用地期满后，当事人拒不交出临时使用土地的即构成拒不交还土地的违法行为。
8、非法转让集体土地的违法行为。
国家的土地所有制形式分为两种，一种是全民所有即国家所有，还有一种是农民集体所有。
国家所有和农民集体所有的土地所有权不得转让。
国有土地使用权可以依法转让，农民集体所有的土地使用权的转让，法律是有严格规定的。早在1994年起草《城市房地产管理法》时，对于集体土地能否转让，必须认真贯彻党的十四届三中全会关于“我 国地少人多，必须十分珍惜和合理使用土地资源，加强土地管理，切实保护耕地，严格控制农业用地转为非农业用地，国家垄断城镇一级市场“的精神，因而作出了”城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让的规定。这次新法规定，对于农民集体土地的转让问题，是依照使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租用于非农业建设的精神作出规定的。新法明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设。”
非法转让集体土地的法律责任，正是针对新法的这一禁止性规定而设定的，以加大对集体土地特别是耕地的保护，防止乱占滥用农民集体土地。
非法转让集体土地的违法行为，有以下几种表现形式：一是将农民集体土地使用权出让给单位或者个人进行非农业建设；二是将农民集体的土地使用权有偿或者无偿地转让给单位或个人进行非农业建设；三是将农民集体的土地使用权出租给单位或者个人进行非农业建设。但是，依新法有关规定，已经依法取得建设用地的企业，且用地是符合土地利用总体规划的，因破产，兼并等情形致使集体土地使用权发生转移的，不构成非法转让集体土地行为。
9、不办理土地变更登记的违法行为。
依照新法规定，依法改变土地权属和土地用途的，都应该办理变更登记。土地变更登记制度是，新法所确立的一项重要制度，它对维护土地所有者和使用者的合法权益，抑制土地投机，规范土地市场的正常秩序，保证国家土地税收具有十分重要的意义。针对不办理变更登记的，新法增加了法律责任、说明新法确立了我国对权属变更实行强制登记原则。
不办理土地登记行为，有两种形式，一种是土地所有权或使用权发生变动后，当事人不依法办理土地使用权变更登记的。另一种情形是土地用途发生变动后，当事人不申请办理变更登记的。
对不办理土地变更登记的违法行为如何设定处罚方式，在起草过程中是很慎重的，新法第八十二条，对不办理变更登记的违法行为的法律责任，主要是责令限期办理。逾期不办理的，不受法律保护。
10、土地行政主管部门工作人员的违法行为。
土地行政执行人员，肩负重任，职责重大如果违法者犯罪，造成的危害和影响是十分严重的，因此，新法对土地工作人员规定了严格的法律责任。有哪些法律责任呢，归纳起来有三种情形。
一、玩忽职守：是指土地工作人员不认真对待本职工作，不履行，不正确履行或者放弃履行法律、法规，规定的职责，致使国家财产和人民利益遭受损失的行为。
不履行职责：就是职责上的不作为。
不正确履行职责：就是对本职工作马马虎虎，不负责任。
二、滥用职权：是指土地工作人员违反法律规定的权限和程序行使职权，致使国家财产和人民利益遭受损失的行为。
滥用职权表现为违反或者超越法律规定的权限和程序而使用手中的职权，滥用职权的行为，滥用的必须是行为人手中的权。
三、徇私舞弊：是指土地工作人员为徇私利或者亲友私情，弄虚作假，欺上瞒下，掩盖事实真相，非法批准征用，占用土地的行为。
有上述情况之一的同样受到法律的惩处。
